13,468 Mediatelecom, Porque lo digo yo: separación funcional sin estudio de competencia ni análisis de costo-beneficio

  • Alquilar servicios e infraestructura por debajo de costos compromete inversiones y viabilidad de nueva empresa
  • El IFT no tiene un objetivo claro al ordenar la separación funcional
  • El IFT no realizó estudio de competencia ni análisis de costo-beneficio de la separación funcional
Sin una motivación sólida, sin un estudio de la competencia en el mercado de telefonía y banda ancha fijas, sin un análisis del costo-beneficio de la medida, y sin que ningún operador hubiera pedido acceso a la desagregación total del bucle local, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ordenó la separación funcional de Telmex (una medida regulatoria extrema, costosa e irreversible) partiendo de supuestos, sin suficiente información y copiando una regulación que no ha sido del todo efectiva en los pocos países donde se ha adoptado, en particular el Reino Unido.

El IFT ordenó la separación funcional de Telmex porque cuenta con el fundamento legal y porque tiene atribuciones para determinar regulación asimétrica, pero no porque tenga los argumentos suficientes, porque haya hecho un análisis a profundidad o tenga la información suficiente. El IFT ordena la separación funcional de Telmex porque puede hacerlo, pero sin preocuparse por  demostrar la efectividad de la medida. Es decir, porque lo dice el IFT, por su autoritarismo regulatorio.

Qué es la separación funcional

La separación funcional es una medida regulatoria extrema que ordena a un agente económico la creación de una nueva empresa que ofrezca de manera separada servicios mayoristas de los elementos de la red telefónica local, así como acceso a la infraestructura pasiva y los enlaces dedicados locales.

Para efectos prácticos, se debe crear una nueva empresa distinta de Telmex que ofrezca a los competidores servicios mayoristas sin discriminación, una especie de Sams pero de servicios de telecomunicaciones. Así, quedan separados los servicios minoristas o al consumidor final (hogares y empresas) de los servicios mayoristas y el alquiler de elementos de la infraestructura pasiva (para otros operadores).

Cuál es el objetivo de la separación funcional

La separación funcional tiene un objetivo principal en términos regulatorios:

  1. Proveer acceso en términos no discriminatorios, de forma oportuna, sin limitaciones artificiosas y de forma eficiente a los servicios de telecomunicaciones y la infraestructura pasiva del agente económico preponderante (Telmex). Dichos servicios deben prestarse bajo condiciones de calidad y plazos equiparables a los que se presta a sí mismo el agente económico preponderante (AEP).

Para qué sirve es la separación funcional, según el IFT

  1. Acelera las condiciones de competencia en el sector de las telecomunicaciones.
  2. Elimina la discriminación en la provisión de servicios a otros operadores.
  3. Estimula la eficiencia en la provisión de servicios mayoristas.
  4. Previene subsidios cruzados entre empresas relacionadas.
  5. Evita duplicar la infraestructura, lo que haría rentable la entrada de nuevos oferentes y la operación de los operadores existentes a localidades donde la duplicación de infraestructura es económicamente inviable.
  6. Para que los competidores de Telmex ofrezcan servicios en el corto plazo, mediante modelos de negocio para desplegar en el futuro redes propias y fortalecer la competencia basada en infraestructura. Tal es el caso de Blue Telecom, una filial de Televisa que ofrecerá los mismos servicios de Telmex a sus clientes.
  7. Para generar una mayor penetración de servicios de telecomunicaciones, en particular banda ancha fija, considerada por el IFT como “el principal servicio de telecomunicaciones con efectos positivos en el desarrollo del país”.

Por qué el IFT ordenó la separación funcional de Telmex

Porque al ser declarado América Móvil como agente económico preponderante en marzo de 2014, y haberle impuesto medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia, la libre concurrencia y a los usuarios finales, el IFT realizó una revisión bienal de la efectividad de dichas medidas y emitió una resolución mediante la cual suprime, modifica y adiciona las medidas impuestas en 2014.

Entre otras medidas adicionales, el IFT ordenó la separación funcional de Telmex con el fin de garantizar el acceso eficiente a la infraestructura fija, mediante la creación de una empresa que preste exclusivamente servicios mayoristas relacionados con el acceso local que no es económicamente replicable.

La nueva empresa deberá contar con órganos de decisión, administración y gobierno corporativo o equivalentes independientes, incluir representantes de la industria, marca propia, sistemas operativos y de gestión independientes, personal propio, entre otras condiciones.

¿Es legal ordenar la separación funcional?

Sí. La separación funcional tiene fundamento en la reforma constitucional de 2013 y en la legislación secundaria de 2014. El Congreso de la Unión le otorgó al IFT la facultad de imponer medidas asimétricas que impliquen la separación funcional del agente económico preponderante cuando lo considere conveniente, para generar condiciones de competencia y libre concurrencia, siempre y cuando motive su resolución.

La medida Quincuagésima Séptima del Anexo 2 y Vigésimo Cuarta del Anexo 3 de la resolución de preponderancia de 2014 contempla dicha separación funcional en los siguientes términos:

“El Instituto realizará una evaluación del impacto de las medidas en términos de competencia cada dos años, a efecto de, en su caso suprimir o modificar las presentes medidas, o en su caso establecer nuevas medidas, incluyendo una o más de las siguientes: la separación estructural, funcional, o la desincorporación de activos del agente económico preponderante, para lo cual, deberá motivar que su determinación resulta proporcional y conducente con los fines que originalmente buscaba cada medida.”

¿El IFT motiva la separación funcional?

No. Para ordenar la separación funcional de Telmex, el IFT parte de supuestos teóricos, sin contar con elementos empíricos, por ejemplo, que “el acceso mayorista pudo haber generado mayor penetración de servicios” o que “el AEP ha retardado las negociaciones”, pero sin existir una sola sanción al respecto. El IFT señala:

  1. Que la separación funcional tiene fundamento en la Constitución y la ley secundaria. Eso es cierto.
  2. Que cuando es necesario se impone regulación asimétrica a un agente económico específico, en particular si éste cuenta con insumos que son esenciales. Pero el IFT no realizó los estudios de competencia, análisis de costo-beneficio y declaratoria de insumos esenciales “porque la ley no se lo ordena”. ¿A qué regulador la ley no le ordena estudiar y analizar el sector que regula?
  3. El acceso hasta el usuario final es la parte más difícilmente replicable de una red dados los altos costos de despliegue y las dificultades prácticas asociados al mismo.El IFT tampoco presenta un estudio de las inversiones que se requieren para desplegar la infraestructura, y que se traducen en los costos mismos de la nueva empresa.
  4. Que los costos de despliegue de la infraestructura del agente económico preponderante pueden constituir una barrera de entrada para el desarrollo de una red de acceso alternativo.
  5. Que el acceso a los servicios mayoristas del agente económico preponderante debiera haber generado mayor penetración de servicios de telecomunicaciones.Pero el IFT nunca definió una meta en el crecimiento de penetración de servicios fijos de telecomunicaciones.
  6. Que ha habido un acceso limitado y lento a los servicios derivado de que existen incentivos para que el agente económico preponderante retarde las negociaciones y aumente los costos de transacción de los solicitantes al no proveer en el momento oportuno toda la información de su red. El IFT no aporta ninguna evidencia de que el AEP haya retardado las negociaciones o no haya provisto toda la información de su red.

¿Cuáles omisiones propias reconoce el IFT en su resolución de revisión bienal? 

Para ordenar la separación funcional de Telmex, el IFT parte de supuestos y carece de la información suficiente para emitir su resolución, además de que compara los avances de conectividad de México con los países de la OCDE, los cuales tienen un nivel de desarrollo y de conectividad superior al de México. Dice el IFT:

1. Que el número de suscriptores de banda ancha fijo creció 9.3 por ciento entre junio de 2013 y junio de 2016, ascendiendo a 15.4 millones de suscriptores (el dato disponible más reciente señala 16.5 millones a junio de 2017), lo cual se logró sin hacer uso de la desagregación. Que al comparar los niveles de penetración de banda ancha fija en los países miembros de la OCDE, se identificó que México mantiene la última posición en penetración del servicio tanto en 2013 como en 2016, con niveles de 10 y 13 por ciento por cada 100 habitantes, respectivamente (aunque el IFT en conjunto con el Inegi recién reportó una penetración de 50.9% de los hogares con acceso a Internet). El 7 de julio de 2017 el IFT emitió un comunicado donde sostiene: “De acuerdo con los datos de la OCDE, si bien México en términos de penetración de BAF se encuentra mal ubicado, sólo por arriba de Colombia, a diciembre de 2016 fue el país que más crecimiento de BAF tuvo con 9 por ciento, al igual que Turquía, demostrando que la dirección que sigue es la correcta.” O sea, para emitir comunicados triunfalistas México “sigue en la dirección correcta”; para ordenar la separación funcional “ha habido un acceso limitado y lento”.
2. Que en lo que respecta al servicio de telefonía fija, entre junio de 2013 y junio de 2016, se redujo el total de suscriptores del agente económico preponderante en cerca de un millón de líneas y con ello su participación de mercado bajó 5.47 por ciento. Sin embargo, ello no es indicativo de que exista mayor fortaleza de otros operadores para competir, ya que los suscriptores que perdió Telmex no necesariamente se trasladaron a la competencia sino que algunos dejaron de demandar el servicio telefónico fijo. O sea, el hecho de que los usuarios cancelen sus conexiones de telefonía fija para migrar a la telefonía móvil es una razón para que el IFT ordene una separación funcional. Una vez más, el IFT compara sin rigor países con un amplio desarrollo y que ya tienen niveles de conectividad óptimos. El IFT no aclara que la penetración de telefonía fija en todos los países de la OCDE está decreciendo, por lo que una separación funcional iría en sentido contrario de promover la inversión en nuevas tecnologías como la fibra óptica. 

3. Que se requiere mayor competencia para detonar una reducción de precios para telefonía e Internet fijos. Desde 2010 el Paquete Infinitum básico de Telmex ha mantenido una tarifa fija de 389 pesos, con llamadas y servicios digitales incluidos y una velocidad de Internet que se ha incrementado desde entonces de 256 Kbps a 10 Mbps. Es ridículo que el IFT no reconozca el incremento en la calidad y que la tarifa ha permanecido inalterada por ocho años.

4. Que México no ha alcanzado el promedio de velocidad de los países de la OCDE. Es cierto, por las mismas condiciones de desarrollo y de conectividad. Sin embargo, México tiene la tercera mayor velocidad de Internet en América Latina, sólo superado por Uruguay y Chile. Además, incrementar la velocidad de Internet requiere precisamente de inversiones adicionales que permitan modernizar y mejorar la calidad de la red donde, dicho sea de paso, en esos países no existe separación funcional. 

5. Que una participación de mercado alta constituye indicio de un potencial problema en materia de competencia. Sin embargo, el IFT no realizó un estudio de competencia, por lo que tener indicios no es suficiente para ordenar una separación funcional. Según la RAE, “indicio” es “señal o circunstancia que permite deducir la existencia de algo o la realización de una acción de la que no se tiene un conocimiento directo”.

6. Que la medida regulatoria implicará un costo adicional para la empresa. Ese costo, en todo caso, tendría que recuperarse para hacer sostenible la operación de la nueva empresa mayorista.

7. Que el IFT no realizó un análisis para determinar si existe competencia efectiva a efecto de suprimir, modificar o adicionar medidas. El IFT argumenta que el marco legal no lo obliga a hacer un análisis de competencia, aunque lo que busque sea mejorar las condiciones de competencia. También podríamos decir que ni la reforma constitucional ni la ley secundaria obligan al IFT a hacer la revisión bienal de las medidas, pero el IFT se impuso esa obligación. 

8. A diciembre de 2016 existían poco menos de 600 solicitudes de servicios de desagregación, de las cuales ninguna corresponde al servicio de desagregación total del bucle. Es decir, el IFT ordena una separación funcional sin que los competidores hayan presentado una sola solicitud de desagregación total del bucle local de Telmex.

9. Que inicialmente los competidores requieren de una inversión baja, lo que les facilitará ir ganando participación de mercado hasta llegar a una base de usuarios tal que les permita instalar su propia infraestructura con la finalidad de ofrecer una gama de servicios diferenciados e incremento de sus márgenes de ganancias y dejar de utilizar la de la nueva empresa mayorista. El IFT no define cuál es esa base de usuarios ni existe garantía alguna de que los operadores encontrarán más rentable instalar su propia infraestructura. En la experiencia internacional, durante la Trienal Review de 2013 de la FCC de Estados Unidos se reconoció que la desagregación afectaba los incentivos para la inversión y el efecto real fue que el alquiler de la infraestructura era más rentable que la inversión en nuevas redes. La FCC modificó esa regulación que no cumplió los objetivos.

10. Que no existen indicios de conductas sancionables del agente económico preponderante.Es decir, no importa que Telmex haya cumplido con la regulación, no haya sido sancionado y haya tenido un buen comportamiento, de todas maneras el IFT ordena la separación funcional.

11. Que el IFT no tiene que realizar un análisis de costo-beneficio a efecto de suprimir, modificar o adicionar medidas. Es decir, el IFT no ejecutó ninguna medida de mejora regulatoria, incluido un análisis de costo-beneficio de la separación funcional, por lo que desconoce los impactos y efectos que tendrá la medida.

¿Cuál es la conclusión teórica del IFT para ordenar la separación funcional?

  1. Que se requiere establecer condiciones adicionales a las medidas ya existentes que permitan cambiar el rumbo actual de las condiciones de competencia.
  2. Que se requiere promover el uso de los servicios de desagregación y compartición de infraestructura a fin de generar impactos positivos en la penetración de banda ancha fija.
  3. Que se requiere asegurar la prestación eficiente y no discriminatoria de los servicios mayoristas de desagregación y compartición de infraestructura, para generar una presión competitiva en la prestación de los servicios de banda ancha que propicie su expansión en beneficio de la población.
  4. Que el acceso efectivo a la red local del AEP tendrá como consecuencia una mayor penetración de los servicios de banda ancha, mejor precio y calidad.
Análisis: porque lo digo yo

Cada regulación emitida por el IFT debe contar con objetivos claros a corto y largo plazos, mientras evita caer en la trampa de regular sólo por regular. La separación funcional de Telmex en dos empresas de servicios e infraestructura parece estar más alineada con la sobre regulación, sin tener un objetivo claro sobre los efectos que se buscan al implementar dicha medida.

Cinco operadores incumbentes de telecomunicaciones en el mundo, todas antiguas empresas estatales, como British Telecom (Reino Unido), Telecom Italia, TeliaSonera (Suecia), New Zealand Telecom y Telstra (Australia) han enfrentado el proceso de una separación de sus operaciones de servicios de las de infraestructura de acceso. Aunque en principio se consideraron como opciones para permitir el crecimiento de los operadores a partir de infraestructura ya instalada, esta medida no ha reportado los mejores resultados en cuanto al crecimiento de esa infraestructura, calidad de servicios o transición a nuevas tecnologías.

Un estudio realizado por Gregory Sidak de Criterion Economics, encontró que después de una década, la separación funcional de Openreach de BT, si bien permitió la reducción de precios de línea fija y banda ancha para el consumidor, éstas se dieron a un costo alto: reducción de la inversión y del crecimiento de la infraestructura. Hoy en día, Reino Unido es la nación más atrasada (junto con Bélgica, Chipre y Grecia) con la menor penetración de fibra óptica en Europa de menos de 1 por ciento.

Durante el proceso de consulta por la separación legal de Openreach, el director del operador noruego, Telenor, Sigve Brekke, escribió personalmente una carta al regulador británico Ofcom, advirtiéndole que la separación legal de Openreach era un “callejón sin salida para los consumidores del Reino Unido y la Unión Europea”, al considerar que la medida implicaba “altos riesgos y costos”.

La experiencia de Telenor, con operaciones en Suecia donde Skanova fue separada del incumbente TeliaSonera, es que “no se ha registrado ningún beneficio tangible” de dicho proceso.

El IFT, hasta el momento, ha fallado en proveer con claridad el objetivo a largo plazo de la medida. La meta de una separación funcional puede ser proveer de infraestructura barata a los competidores para incentivarlos a entrar a nuevas regiones no servidas por su propia red, sin que el regulador haya especificado los resultados y consecuencias esperadas.

Si el objetivo fuera la expansión de infraestructura y la transición a redes de nueva generación, entonces la meta está equivocada; no existe evidencia alguna que soporte que la separación funcional como meta permite el cumplimiento de ese objetivo, que es incentivar el despliegue de infraestructura (sólo basta recordar, una vez más, el fracaso de Reino Unido).

La teoría económica indica que los agentes privados decidirán sobre el destino de sus recursos según los costos de oportunidad, ligados a la utilidad esperada. Dentro de este proceso juegan un papel fundamental los costos esperados por producir o proveer el servicio, y que al enfrentar la incertidumbre sobre su recuperación, el agente simplemente decidirá por invertir sus recursos en otro lado.

El intento del IFT de que la unidad de infraestructura y servicios mayoristas de Telmex ofrezca sus servicios por debajo del costo de operación pretende únicamente el subsidio a los servicios desde el incumbente al resto de los operadores, sin garantías de que los consumidores puedan registrar menores precios y, sobre todo, sin que estas transferencias vayan a destinarse a la inversión de nuevas redes, a menos que suban los precios de los servicios mayoristas, situación que no será favorable para los operadores usuarios de esa infraestructura.

Actualmente, los órganos reguladores alrededor del mundo han fijado sus objetivos en incentivar la inversión para el despliegue de redes de nueva generación, especialmente fibra óptica, que será esencial para su uso en redes móviles 4G y 5G. Los reguladores saben que existe un equilibrio frágil entre las medidas destinadas a evitar la formación de monopolios y los incentivos para la inversión en infraestructura.

Una separación funcional, la cual busca que otros proveedores accedan a la red incumbente, está más alineada a medidas destinadas a la competencia por servicio, disminuyendo los incentivos existentes para la competencia basada en infraestructura. En el corto plazo se podría lograr la reducción de precios, pero el costo implica comprometer el despliegue de la infraestructura necesaria para integrar a México como una economía digital.

Más aún, si la provisión de servicios mayoristas se determina por debajo de los costos de operación, se eliminan los incentivos para el incumbente y para los competidores. ¿Por qué un agente invertiría en una nueva red con costos de operación superiores a la alternativa más barata de exigir acceso a la red del incumbente que ya se considera eficiente y opera por debajo del costo?

El órgano regulador también ignora o evita en su análisis el hecho de que una separación funcional implica no únicamente costos económicos para la empresa que lleva a cabo la separación, también costos sociales a partir del retraso en el despliegue de nuevas redes, la inversión destinada a la separación en lugar de la actualización y el lanzamiento de nuevas ofertas y servicios para los consumidores.

Se debe considerar, además, que existe un costo total inherente al mantenimiento de toda la red, y que la disminución de precios por debajo del costo marginal tendría consecuencias negativas ya no sólo para su expansión, sino para su funcionamiento apropiado.

Conforme el operador incumbente pierde participación de mercado a favor de accesos que pagan el servicio por debajo del costo marginal, los ingresos de la red disminuirán constantemente hasta convertir en inviable su propia operación.

Reino Unido pretende que Openreach se convierta en la unidad de infraestructura de todos los operadores, tanto para el incumbente como para los alternativos y, por ello, ha establecido medidas como un Consejo de Administración compuesto por todos los operadores, que se asegure de que todos participan de los procesos de inversión de la red. Como cualquier empresa, se establecen retornos esperados de inversión por proyecto, región o red; si éstos no existen, se descarta el proyecto.

Si el IFT tiene la intención de convertir la red de Telmex en la única red por la cual transite todo el ecosistema digital del país, debe asegurarse, por lo menos, de que existe certidumbre de que la red operará de manera eficiente, tendrá los recursos para su crecimiento y ofrecerá servicios óptimos a los usuarios.

Es de conocimiento económico básico que la empresa que posee un insumo esencial debe estar incentivada para continuar invirtiendo en la red y garantizar su mantenimiento. Como cualquier otro servicio, el acceso debe contribuir a financiar los costos fijos de la infraestructura y obtener un margen de ganancia que haga viable la operación de la empresa que prestará servicios a los usuarios finales. De esta decisión depende el futuro de las telecomunicaciones en México.

Cuál es la cronología de la separación funcional

Marzo de 2014: Declaración de la Preponderancia.

Marzo de 2016: Inicia la primera revisión bienal de preponderancia.

Marzo de 2017: Con la revisión bienal se emiten nuevas medidas adicionales:

Separación funcional.

Cambio de metodología para tarifas de enlaces (retail minus a costos incrementales).

Replicabilidad técnica y económica.

Equivalencia de insumos.

Indicadores clave de desempeño.

Abril de 2017: Se presentó el plan de separación funcional.

Octubre de 2017: El IFT solicitó modificaciones al plan.

Diciembre de 2017: Se entregó el plan modificado.

Marzo de 2018: Se tiene prevista la respuesta del IFT sobre la autorización del plan.

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