12,979 Ramiro Tovar Landa, Entendiendo la desagregación del bucle local

Entendiendo la desagregación del bucle local

Ramiro Tovar Landa
Consultor independiente en regulación y competencia económica

  • En centros urbanos la red del preponderante no es un insumo esencial
  • El experimento de la desagregación mostrará qué concesionarios la demandan, en qué localidades y para qué servicios
  • Desagregación debe ser temporal para que competidores inviertan en sus propias redes
El 12 de julio inició la consulta pública sobre los términos y condiciones a través de los cuales el Agente Económico Preponderante (AEP) en telecomunicaciones ofrecerá la desagregación de su bucle local.

Tales términos y condiciones incluyen la oferta de referencia, 10 anexos, 60 definiciones, 43 acrónimos y cerca de 150 tarifas que, en conjunto, detallan los aspectos técnicos, las tarifas aplicables y los procesos ante cada caso o eventualidad, todo ello con el objetivo de poner a disposición de los concesionarios solicitantes el bucle local, es decir, aquellos elementos de la red de Telmex y Telnor que llegan hasta la conexión del equipo terminal de cada usuario.

Dada su relevancia, cabe preguntarse: ¿por qué la reforma en materia de telecomunicaciones obliga al AEP a la desagregación del bucle local?, ¿qué objetivo tiene tal desagregación?, ¿cuáles pueden ser sus efectos al implementarse?

La desagregación del bucle local se menciona en el artículo 28 de la reforma constitucional, la cual establece que “el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) tendrá a su cargo la regulación […] del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales”. Asimismo, el artículo octavo transitorio fracción IV de la misma reforma indica que el IFT “establecerá las medidas que permitan la desagregación efectiva de la red local del agente preponderante en telecomunicaciones de manera que otros concesionarios de telecomunicaciones puedan acceder, entre otros, a los medios físicos, técnicos y lógicos de conexión entre cualquier punto terminal de la red pública de telecomunicaciones y el punto de acceso a la red local pertenecientes a dicho agente. Estas medidas también serán aplicables al agente económico con poder sustancial en el mercado relevante de servicios al usuario final.

“Las medidas a que se refiere el párrafo anterior deberán considerar como insumo esencial todos los elementos necesarios para la desagregación efectiva de la red local. En particular, los concesionarios podrán elegir los elementos de la red local que requieran del agente preponderante y el punto de acceso a la misma.”

La lógica a la cual obedece tal texto de la reforma constitucional es que, dado que considera como insumo esencial todos los elementos de la red local (suponiendo sin conceder que así lo sea), luego entonces todos los concesionarios requieren del acceso a tales elementos de red, dado que les representa una barrera absoluta a la entrada por ser económica y técnicamente imposible duplicarlos.

Lo anterior es ajeno a la realidad. Actualmente, es un hecho que para usuario, al menos en las localidades urbanas, llegan en forma simultánea una red de cable trenzado de cobre o fibra óptica del AEP, así como una acometida de una red de cable coaxial del operador local de televisión de paga que tiene la exclusividad de ofrecer triple play, al menos una red alterna de fibra (v.gr. Axtel o Total Play) e incluso un servicio fijo inalámbrico de banda ancha.

Si se considera lo anterior, la desagregación llega a un entorno de competencia efectiva entre redes en áreas urbanas y sólo se presenta como un sustituto a la inversión en una red local propia a disposición de todos los concesionarios alternativos actuales y potenciales.

Utilizado el bucle local preexistente, cualquier concesionario alternativo al AEP puede competir en servicios de telecomunicaciones utilizado la infraestructura del operador incumbente, toda vez que disminuyen las barrera a la entrada que, se supone, significa la inversión en infraestructura de una red local propia. La desagregación es un instrumento adicional de la regulación asimétrica cuyo objetivo es apalancar la entrada y el crecimiento de concesionarios alternativos al AEP.

El paradigma conceptual de la desagregación es lo que se ha denominado en la literatura como “escalera de inversión” (ladder of investment). Supone que la desagregación facilita la entrada y el crecimiento de nuevos competidores; una vez que alcanzan un nivel crítico de mercado, eventualmente transitarán a una competencia basada en redes alternativas o competencia inter-plataformas o inter-redes. Es decir, se supone que en tanto los competidores crezcan en el mercado apoyados en el uso de la infraestructura del operador incumbente, llegará el momento en que tendrán la escala suficiente para invertir en sus propias redes.

En la “escalera de inversión” los competidores alternativos o aquellos entrantes pueden inicialmente competir como revendedores de los servicios del operador incumbente; en este caso competir por medio de la reventa simple de los servicios que ofrecen Telmex-Telnor (ver OREDA 2017-2018 en 4. Servicio de Reventa de Línea).

Otro nivel o “peldaño” es ofrecer servicios propios de los competidores de banda ancha por medio de la red del incumbente vía bitstream o una fracción dedicada del ancho de banda que está a disposición de los solicitantes en la red local del incumbente (ver OREDA 2017-2018 en 5. Servicio de Acceso Indirecto al Bucle).

Un peldaño superior a los anteriores es requerir el acceso al bucle local o “última milla” próxima a los usuarios pero los concesionarios solicitantes instalan su propio equipo de banda ancha (v.gr. DSLAM), toda vez que estos concesionarios tienen una red propia que sólo se complementa con la acometida a la premisa de los usuarios potenciales (ver OREDA 2017-2018 en 6.1 Servicio de Desagregación Total del Bucle Local y Servicio de Desagregación Compartida del Bucle Local).

Con tales “peldaños”, se supone, se obtiene una base de usuarios tal que pueden alcanzar una escala de operación que facilite replicar la red de acceso local y competir directamente con el incumbente, migrando de una competencia en servicios a una competencia basada en plataformas o redes alternativas.

La evidencia internacional no es concluyente respecto de que tal evolución tenga lugar en los países donde la desagregación se ha implementado, sobre todo en los países de Europa occidental y de Europa del Centro y del Este.[1] El concepto regulatorio de la “escalera de inversión” fue propuesto por Cave y Vogelsang (2003)[2] y formalizado por Cave (2006).[3] Sin embargo, el concepto ha evolucionado ante los resultados de una escasa o nula migración de la desagregación a las redes propias por parte de los concesionarios alternativos y su permanencia en los “escalones” intermedios, haciendo un uso indefinido del acceso a la infraestructura del operador incumbente.

La tarificación de los servicios de desagregación es fundamental para la evolución de los concesionarios alternativos. Tarifas demasiado generosas para los operadores alternativos significan una erosión del costo de la inversión realizada por el concesionario que otorga el acceso a su red local, con los consecuentes efectos en incentivos y en el mantenimiento operativo de las redes.

Por otro lado, significa la petrificación de los concesionarios solicitantes en el uso de las redes del operador obligado, sin que éstos migren a un entorno de inversión en su propia red, por lo que la regulación que se concibió como transitoria se torna en un estado permanente.

Debido a lo anterior, se han propuesto modificaciones con el objeto de influir en la dinámica competitiva hacia un entorno de competencia inter-plataforma. Por ejemplo, incrementar relativamente las tarifas de acceso en los casos de reventa simple de los servicios del incumbente y de bitstream respecto del acceso de concesionarios con una red propia que sólo se complementa con los accesos locales próximos a los usuarios.
Otro mecanismo de incentivos es limitar el plazo para que el operador alternativo goce del acceso a la red del incumbente sin incorporar servicios propios o sin haber iniciado la inversión en su propia red. De esta manera, se incentiva que el goce de la desagregación obligada sea sólo temporal y no se transforme en una forma permanente para ser competidor.

La ausencia de incentivos para que la desagregación sea un vehículo temporal para facilitar la entrada y el crecimiento de competidores derivará a que tanto el AEP como sus competidores alternativos no inviertan en sus redes propias, sobre todo ante la exigencia de mayor densidad de redes y un mayor alcance de las mismas, así como la migración de redes de próxima generación.

Se puede afirmar que en las áreas urbanas de México existe una competencia inter-redes de banda ancha fija donde compiten Telmex-Telnor (parcialmente, dado que están impedidos de ofrecer servicios de convergencia) y, al menos, un operador alternativo basado en cable coaxial y, en algunas áreas metropolitanas, incluso otro concesionario basado en fibra, por lo que el acceso a la red local de Telmex-Telnor no es en forma alguna un insumo esencial.

La desagregación pudiera beneficiar en principio aquellas localidades donde los concesionarios diferentes al AEP no han invertido en redes propias, es decir, las localidades diferentes a los centros urbanos.

El experimento de la desagregación en México mostrará qué tantos concesionarios actuales demandan los servicios de desagregación, en qué localidades, para qué servicios y si serán complemento a sus redes o sólo incentivarán la aparición de meros revendedores de servicios.

En cualquier caso, la desagregación no debe ser una forma permanente de competencia en telecomunicaciones, debe limitarse a que los concesionarios evolucionen a la competencia basada en la inversión en redes propias o en redes compartidas basadas en la coinversión y la distribución de riesgos con el AEP.

Ante un entorno de competencia efectiva como el actual, ¿cuál será el efecto incremental de la desagregación del bucle local?, ¿cuál será el efecto en la inversión en redes propias de cada concesionario que a la fecha han efectuado? Estos efectos dependerán de los incentivos que existan en las tarifas aplicables.

Lo cierto es que el acceso obligado al bucle local del AEP sólo debe ser un instrumento temporal y no una modalidad de permanencia en el mercado para concesionarios que no tengan como objetivo la inversión en redes propias.

La desagregación obligatoria no debe ser para siempre, de otra manera las telecomunicaciones permanecerán centradas o gravitando en torno a una sola red, en lugar de ser redes descentralizadas, densas, que conformen un ecosistema de plataformas alternativas.

Asimismo, no debe ser una forma de subvención adicional a la gratuidad en el servicio de terminación en la red del AEP del que actualmente ya gozan todos los concesionarios. Las tarifas de desagregación no deben inducir una permanencia indefinida en el goce del acceso al bucle local de Telmex-Telnor, desincentivando tanto la inversión del concesionario obligado a la desagregación como de aquellos que la utilizan.

El objetivo debe ser que los competidores alternativos “suban” por los peldaños de la “escalera de inversión”, que es el paradigma que justifica la desagregación, de tal forma que se alcance una competencia entre redes o plataformas con una variedad de tecnologías y de ofertas de servicios diferenciados entre sí.

Sirvan estos elementos conceptuales para poner en perspectiva lo que significa la actual consulta pública sobre la desagregación del bucle local del AEP, lo que implica y lo que podemos esperar de su implementación.


[1] Serdarevic, G., Hunt, M., Ovington, T., y Kenny C., (2016), “Evidence for a Ladder of Investment in Central and Eastern European Countries”, Telecommunications Policy 40 (2016) 515–531.
[2] Cave, M., & Vogelsang, I. (2003), “How access pricing and entry interact.” Telecommunications Policy, 27, 717–727.
[3] Cave, M. (2006), “Encouraging infrastructure investment via the ladder of investment.”Telecommunications Policy, 30, 223–237.