Cinco preguntas y respuestas sobre la red compartida
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“El Estado, a través del Ejecutivo Federal, en coordinación con el Instituto Federal de Telecomunicaciones,garantizará la instalación de una red pública compartida de telecomunicaciones que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones, de conformidad con los principios contenidos en el artículo sexto (…) y las características siguientes:
“I. Iniciará la instalación antes de que concluya 2014,[1] y estará en operación antes de que concluya 2018;
“II. Contemplará el aprovechamiento de al menos 90 MHz del espectro liberado por la transición a la Televisión Digital Terrestre (banda 700 MHz), de los recursos de la red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad y de cualquier otro activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y la operación de la red compartida;
“III. Podrá contemplar inversión pública o privada, identificando las necesidades presupuestales y, en su caso, las previsiones que deba aprobar la Cámara de Diputados;
“IV. Asegurará que ningún prestador de servicios de telecomunicaciones tenga influencia en la operación de la red;
“V. Asegurará el acceso a los activos requeridos para la instalación y operación de la red, así como el cumplimiento de su objeto y obligaciones de cobertura, calidad y prestación no discriminatoria de servicios;
“VI. Operará bajo principios de compartición de toda su infraestructura y la venta desagregada de todos sus servicios y capacidades, y prestará exclusivamente servicios a las empresas comercializadoras y operadoras de redes de telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios competitivos. Los operadores que hagan uso de dicha compartición y venta desagregada se obligarán a ofrecer a los demás operadores y comercializadores las mismas condiciones que reciban de la red compartida, y
“VII. Promoverá que la política tarifaria de la red compartida fomente la competencia y que asegure la reinversión de utilidades para la actualización, el crecimiento y la cobertura universal.”
En consistencia con todo lo anterior, la actual Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) define una red compartida como la “red (…) destinada exclusivamente a comercializar capacidad, infraestructura o servicios de telecomunicaciones al mayoreo a otros concesionarios o comercializadoras”. La LFTR dedica el capítulo V del título quinto a reiterar lo establecido en el décimo sexto transitorio de la reforma constitucional antes referido.
Sin duda, la red compartida es el mayor proyecto del Estado en materia de telecomunicaciones y será digno de su permanente monitoreo y evaluación en su desempeño, por ser un caso singular a nivel internacional. Por ello, requiere plantear algunas preguntas y respuestas ex ante a su realización.
1. ¿La red compartida garantiza el uso más eficiente de los 90 MHz de la banda de 700 MHz que le serán concesionados?
Esa fue la aportación de Ronald Coase al proponer en 1959 el mecanismo de subasta para las asignaciones de espectro radioeléctrico, cuya propuesta ahora es considerada una mejor práctica internacional apoyada en sólidos principios económicos y perfeccionada por modelos de subastas que han mejorado con el tiempo.
La asignación de los 90 MHz en la banda de 700 MHz fue realizada, como se diría en la jerga económica, por una decisión centralmente planificada, en lugar de mediante un mecanismo de mercado. La decisión no necesariamente significa que el planeador haya atinado en asignarlo al uso más eficiente posible y a la mejor entidad para explotarlo. Desde luego, no se excluye la posibilidad de que el uso sea el socialmente deseable. Sin embargo, por lo pronto no sabemos cuál será el costo de oportunidad de tal recurso de haber sido asignado mediante una licitación que definiera su uso y/o su concesionario.
2. ¿Qué demanda esperada tendrá la red compartida por los servicios mayoristas que ofrecerá?
Debido a lo anterior, los concesionarios minoristas tendrán al menos tres opciones para abastecerse de servicios mayoristas: i) el autoabastecimiento, es decir, invertir en desplegar sus propios servicios de acceso y transporte o utilizar los que, de hecho, todos los concesionarios poseen a la fecha en mayor o menor magnitud, toda vez que las redes actuales se procuran de servicios de mayoreo para su tráfico o de terceros; ii) arrendar los servicios de otros concesionarios, es decir, contratar los servicios mayoristas de otros operadores existentes a la fecha, y iii) demandar los servicios de referencia de la red compartida.
La decisión entre las tres opciones dependerá de las inversiones realizadas por el concesionario que demanda los servicios mayoristas (si la red compartida es complemento de su propia red, si sustituye la propia o la contratada de terceros), de sus precios y de la naturaleza del proyecto de cada uno considerando la red compartida como un competidor, entre otros.
La mayor ventaja de dicha red será su oferta donde no existan servicios mayoristas, es decir, en regiones de alto costo pero de bajo tráfico y, por lo tanto, de menor rentabilidad.
3. ¿Cuáles son los efectos en materia de competencia económica de la existencia de la red compartida?
Definitivamente, ante la actual oferta de servicios de mayoreo por parte de los concesionarios de telecomunicaciones, tanto para uso propio como para terceros, la red compartida ofrecerá la ubicuidad geográfica como mayor diferenciador.
Como consecuencia de ello, al menos un oferente de estos servicios garantizará a todo concesionario que ofrezca servicios al usuario final hacer llegar sus servicios a donde no tenga opciones de acceso y transporte. Por lo tanto, todo el segmento de servicios mayoristas de telecomunicaciones tendrá al menos dos oferentes: algún concesionario verticalmente integrado a servicios finales (cualquiera de los principales existentes) y los recursos de la red compartida no integrada a ningún servicio minorista o final.
De hecho, los servicios mayoristas son uno de los segmentos de la industria con mayor competencia en la experiencia internacional, salvo en ciertas localidades donde por obligaciones de servicio universal sólo un operador tiene presencia. Con la red compartida la alternativa de requerir de un solo operador o invertir en autoabastecimiento queda modificada al tener una opción adicional y, por lo tanto, todo actual o hipotético poder sustancial queda disipado.
4. ¿Qué implicaciones tiene la red compartida en la estructura de mercado de telecomunicaciones?
En principio, la red compartida será un concesionario que no competirá en servicios al usuario final respecto del resto de los concesionarios, pero será un competidor en servicios mayoristas junto con los operadores en aquellas áreas donde estos últimos han invertido en infraestructura capaz de ofrecer servicios mayoristas a otros concesionarios.
Evidentemente, el número de competidores en el segmento de mayoreo aumenta con un oferente de enorme cobertura; su efecto será de mayor relevancia en aquellas áreas que pasan de un oferente a dos. Obviamente, donde no existe penetración de red alguna, la red compartida será la forma de llegar de todos los concesionarios actuales y futuros con servicios finales a los que ahora no son usuarios por carencia de servicios mayoristas.
Si todos los actuales concesionarios dejaran de ofrecer servicios mayoristas y demandaran sus requerimientos a la red compartida, por su mayor eficiencia, sería semejante a una separación funcional de toda la industria (no estructural dado que las bases permiten a los concesionarios minoristas participar pero con completa separación funcional, como entidades separadas sin “influencia” entre sí), donde todos los concesionarios actuales y futuros sólo compitan en el segmento minorista y donde exista un solo proveedor mayorista con ubiquidad geográfica, dando lugar a una entidad equiparable a un monopolio natural en tal segmento, al cual sería preciso regular.
5. ¿Cómo determinará la red compartida los precios por sus servicios?
El artículo décimo sexto transitorio de la reforma constitucional y el capítulo V del título quinto de la LFTR establecen que los precios de la red compartida “fomentarán la competencia” con “precios competitivos”.
Lo anterior permite que estos precios incluyan una “utilidad”, lo cual implica que al ofrecer todos sus servicios en forma desagregada, no necesariamente estén orientados a costos; podrán tener un margen que representará un rendimiento o retorno del capital invertido para la asociación público-privada, lo cual se sumará al margen de los servicio minoristas del resto de los concesionarios. Este doble margen es una ineficiencia de la desintegración vertical entre mayoreo y menudeo en actividades que podrían estar integradas.
En el anexo referente al modelo de título de concesión mayorista, que se incluye en las bases del concurso, se establece que el operador de la red compartida propondrá una Oferta de Referencia para sus servicios y que el IFT deberá aprobarla o no; en su caso, será el IFT el que determine sus precios.
De lo anterior se derivan dos escenarios posibles: i) que los precios tomen como referencia los parámetros existentes en el mercado, una conducta como un competidor adicional con libertad tarifaria, o bien, ii) sujetarse a una regulación semejante a la que actualmente el IFT aplica cuando resuelve tarifas de interconexión entre concesionarios cuando éstos no llegan a un acuerdo; lo anterior entra en conflicto al permitir que los ingresos generen una utilidad, toda vez que implica que los precios, en lo individual o en conjunto, generen un excedente superior al costo operativo y de oportunidad de capital invertido, lo cual no se contempla en los conceptos de costo incremental promedio de largo plazo típico o puro que utiliza el IFT.
Cabe señalar que, por precepto de ley, no se le permite al operador preponderante en los servicios de terminación que ofrece al resto de los operadores no sólo obtener una utilidad, sino que no obtiene ingreso alguno por este servicio mayorista.
Reflexión
Nos encontramos ante un proyecto de telecomunicaciones ambicioso y, por lo tanto, complejo. Se diseñó ajeno a todo mecanismo de mercado, de ahí que sea uno de los mayores retos para las autoridades. Es inevitable recordar el concepto de Estado de bienestar y los riesgos de ello cuando se pretende hacer ingeniería o diseño en los mercados, en aras de crear los beneficios sociales que el mercado debería generar, pero que los sustituye por medio de mandatos legales. La red compartida es un tipo de intervención, diferente a la regulatoria, para resolver una falla del mercado.
Se puede afirmar que la cobertura universal genera una externalidad positiva a la economía y a la sociedad en su conjunto. Y que la ausencia de incentivos a los particulares genera una cobertura parcial de la población. Entonces, cabe preguntarse: ¿qué falla de mercado se resuelve con la creación de una asociación público-privada con un objetivo y una asignación de recursos predeterminada? ¿Es la red compartida un vehículo indispensable para garantizar el derecho constitucional de acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación, a los servicios de telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e Internet?
La red compartida es un gran experimento de Estado, el cual merece toda nuestra atención y estudio de ahora en adelante.
Blog de Octavio Islas 