12,609 Jorge Fernando Negrete P., Efrén Páez, Jorge Bravo, Mediatelecom, Insuficiente análisis de poder sustancial en TV de paga

Insuficiente análisis de poder sustancial en TV de paga

Jorge Fernando Negrete P.
Director General de Mediatelecom Policy & Law

Efrén Páez
Analista Económico de Mediatelecom Policy & Law

Jorge Bravo
Director Editorial de Grupo Mediatelecom

  • No tiene sentido que se afirme que Televisa ha perdido participación de mercado cuando después de la aprobación de la ley secundaria adquirió Cablecom y Telecable
  • Sólo la convergencia plena generará condiciones de competencia efectiva en los mercados de TV de paga y triple play
  • Es contradictorio que siendo Televisa preponderante en radiodifusión el IFT no precise los alcances de esa misma regulación en el mercado de TV de paga
  • México es el único país de América Latina y Norteamérica donde está limitada la convergencia

Conclusiones débiles

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) emitió su resolución sobre poder sustancial en el mercado de TV de paga, en cumplimiento del artículo trigésimo noveno transitorio de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR).

El IFT resolvió que Grupo Televisa no tiene poder sustancial en el mercado de televisión de paga, a pesar de tener la mayor participación en el mismo y contar con un dictamen preliminar que sí lo sustentaba, por tres razones fundamentales:

    1. Porque los servicios Over the Top (OTT) no son sustitutos de la televisión de paga, pues ofrecen programación que ya se ha distribuido previamente, no es programación lineal y dependen de la disponibilidad de conexión de banda ancha.
    2. Porque aunque Televisa posee la mayor participación de mercado de TV de paga, sus competidores también han crecido e incrementado su participación en el mismo.
    3. Porque los competidores de Televisa no enfrentan restricciones para expandir sus operaciones ante posibles acciones unilaterales de Televisa para fijar precios o restringir el abasto de los servicios. Y es que en el periodo de análisis del IFT (septiembre de 2013 a marzo de 2015), la participación de Televisa en el mercado de TV de paga disminuyó alrededor de 2 por ciento tanto en la plataforma satelital como de cable, mientras que sus competidores añadieron suscriptores.

Sobre el primer punto, la resolución del IFT es positiva, porque decide no regular los servicios de video en línea y evita restringir la innovación en los modelos de negocio y nuevas formas de distribución de contenidos a través de Internet.

El segundo argumento del Pleno del IFT es excesivamente débil si se considera que las redes de televisión de cable son locales. El crecimiento de otros competidores en otros mercados o plazas no significa que exista competencia efectiva entre ellos. De hecho, la Autoridad Investigadora del IFT encontró en su dictamen preliminar que Televisa tenía poder sustancial en 2 mil 124 mercados de TV de paga de los 2 mil 436 mercados analizados en todo el país.

Las preguntas son: ¿por qué el IFT considera que no existen variaciones entre los distintos mercados donde operan las redes de Televisa? ¿En cuáles mercados sólo existe un proveedor de TV de paga y en cuáles más de una red de distinto operador? ¿Por qué en los mercados donde Televisa es el único proveedor o tiene una participación de mercado superior a 50 por ciento no se le considera con poder sustancial? ¿En los 2 mil 436 mercados analizados por el IFT los competidores están creciendo más que Televisa? ¿Por qué el IFT resuelve la no existencia de poder sustancial como si las redes de TV de cable fueran nacionales y no locales?

Respecto de la tercera conclusión del IFT, la autoridad soslayó el comportamiento histórico por el cual Televisa ha llegado a tener “la mayor participación agregada” en TV de paga: restringiendo durante décadas sus señales de TV abierta a los demás sistemas de TV de paga, atando y obligando a comprar canales de TV de paga, formando clubes de precio a través de la empresa PCTV y, más recientemente, comprando otras cableras bajo el cobijo del artículo noveno transitorio de la LFTR, situación que ha agudizado la concentración en el mercado de TV de paga desde que se aprobó la reforma constitucional y la ley secundaria, según reconoce el IFT. No tiene sentido que se afirme que Televisa ha perdido participación de mercado –y por lo tanto no tiene poder sustancial de mercado– cuando después de la aprobación de la ley secundaria adquirió las operaciones de Cablecom y Telecable.

Análisis incompleto

A los puntos anteriores, caben otro tipo de consideraciones que no fueron tomadas en cuenta por el IFT, el cual se limitó a considerar si Televisa puede fijar precios o restringir el abasto en el mercado relevante por sí misma, sin que los agentes competidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder, como señala el artículo 59 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).

Si bien las medidas de must-carry y must-offer contenidas en la reforma constitucional permitieron a los sistemas alternativos de TV de paga acceder por primera vez de manera gratuita a las señales abiertas de radiodifusión, reduciendo la dependencia de estos operadores ante los cambios tarifarios, Televisa aún tiene el poder de establecer tarifas de manera unilateral al consumidor final sin que éste tenga la opción de cambiar de proveedor en los mercados donde –según el dictamen preliminar que soslayó el IFT– Televisa tiene poder sustancial de mercado.

Recientemente, Izzi de Televisa (antes Cablevisión) anunció el incremento de sus tarifas ante la depreciación del peso frente al dólar. Cabe señalar que Televisa tiene los márgenes de utilidad más altos de la industria, por lo que estos costos bien pudieron ser absorbidos por la compañía, pero como carece de competencia prefirió trasladarlos directamente a sus usuarios finales. En un mercado en competencia es un reto para todos los participantes mantener los márgenes de ganancia, y más aún incrementarlos frente a la tendencia del mercado.


Fuente: elaboración propia con base en informes financieros.

Aun cuando los servicios de telecomunicaciones en México (telefonía móvil, fija y banda ancha) se han visto beneficiados en los últimos trimestres por una baja de las tarifas, el índice de precios de la TV de paga en México va en sentido opuesto, a pesar de que todos los proveedores de telecomunicaciones enfrentan la misma presión en costos por la depreciación del peso. ¿Por qué ante un mismo escenario adverso sólo la TV de paga incrementa sus tarifas, máxime cuando la autoridad reconoce que Televisa tiene la mayor participación de mercado y por ser grande puede enfrentar mejor la depreciación del peso? Sencillamente porque tiene poder sustancial en ese mercado.

Elementos no considerados

El artículo 59 de la LFCE también ordena considerar en la determinación de agente con poder sustancial de mercado las barreras de entrada, la existencia y poder de sus competidores, las posibilidades de los competidores de acceder a fuentes de insumos (contenidos) y el comportamiento reciente del agente económico (Televisa) en dicho mercado.

El dictamen preliminar de la Autoridad Investigadora del IFT encontró que “existen barreras de entrada significativas en los mercados relevantes” y que “existen pocos competidores en los mercados, los cuales no ejercen una presión competitiva suficiente”. El dictamen preliminar también señala que Televisa “controla contenidos que resultan relevantes de incluir en la oferta comercial de sus rivales”; “posee una ventaja competitiva respecto de sus rivales para acceder a los contenidos que no produce Televisa, debido a que cuenta con una amplia base de suscriptores en la mayoría de los mercados relevantes” y, “a diferencia de sus competidores, cuenta con dos plataformas tecnológicas (cable y satélite), lo que permite brindar una oferta más amplia y abarcar más consumidores con distintas capacidades de pago y preferencias”. A pesar de ser su propia investigación, nada de esto consideró el IFT.

En cuanto al comportamiento del operador, en febrero de 2015 un tribunal especializado ratificó en definitiva una multa de 53.8 millones de pesos contra Televisa por incumplir condiciones de la compra de Cablemás. Una sanción similar se le impuso a Televisa por incumplir la restricción de no tener consejeros cruzados en la compra de TVI. Este “comportamiento reciente” no fue tomado en cuenta por el IFT, tal y como ordena la LFCE para determinar el poder sustancial de mercado.

La resolución del IFT sólo privilegió cambios mínimos de apenas 2 por ciento en la participación de mercado de Televisa y los suscriptores que lograron añadir sus competidores, pero no los demás aspectos que considera la LFCE y que sí fueron incluidos en el dictamen preliminar de la Autoridad Investigadora, entre ellos temas de contenidos y publicidad.

Alineación entre preponderancia y poder sustancial de mercado

En su resolución, el IFT sostiene que Televisa tiene la obligación de dar acceso a sus competidores a los canales de TV abierta (must-offer), lo cual le impide limitar la capacidad a otros proveedores de TV de paga.

Precisamente por ello, el IFT debió resolver el poder sustancial de Televisa en el mercado de TV de paga, para hacer concurrente la regulación en materia de preponderancia con la de poder sustancial de mercado. En su comentario a la iniciativa de LFTR, el secretariado de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló con claridad que “las medidas que el IFT puede imponer a los agentes preponderantes y a aquéllos con poder sustancial de mercado deben estar alineadas (…). Puesto que estos dos procedimientos son las dos caras de la misma moneda, ambos conjuntos de medidas deberían ser idénticos. La única diferencia es que las obligaciones que se imponen a los agentes preponderantes se pueden aplicar mediante un procedimiento simplificado.”

Es decir, como buena práctica regulatoria convenía que el IFT alineara la regulación en materia de preponderancia de Televisa con la resolución de poder sustancial de mercado, pues se trata de procedimientos con objetivos idénticos. Por lo tanto, resulta contradictorio que siendo Televisa preponderante en radiodifusión, el IFT no precise los alcances de esa misma regulación en el mercado de TV de paga.

Con su resolución, la autoridad reconoce el carácter insuficiente y parcial de la ley para regular los mercados de telecomunicaciones y, por lo tanto, el incumplimiento de la reforma de crear condiciones de competencia de forma simultánea. Incluso, estaría propiciando que un mismo agente económico se enfrente a dos procedimientos con conclusiones contradictorias. Es decir, con la misma ley se declara preponderante y con poder sustancial de mercado a América Móvil; con la misma ley se declara preponderante a Televisa pero contradictoriamente libra la determinación de poder sustancial de mercado en TV de paga.

¿Oportunidad de crecimiento y competencia?

Aunque la resolución del IFT es cuestionable por contradictoria, una votación a favor de reconocer el poder sustancial de Televisa en el mercado de TV de paga habría tenido un impacto económico marginal, debido a la existencia limitada de competidores que se hubieran podido beneficiar de potenciales medidas asimétricas. La muestra más palpable de que Televisa tiene poder sustancial en el mercado de TV de paga es que no existen competidores que puedan beneficiarse de una posible regulación asimétrica, cualquiera que ésta haya sido.

No se puede fomentar la competencia cuando de facto no existen competidores o su presencia es limitada en los 2 mil 124 mercados relevantes donde la Autoridad Investigadora del IFT reconoció que Televisa tiene poder sustancial de mercado.

Asimismo, se lee en la resolución del IFT que se excluyó el análisis del mercado de publicidad y se consideró muy superficialmente el de contenidos. Ambos elementos habrían dado un resultado distinto al considerar que Televisa vende servicios de publicidad empaquetados y adquiere derechos exclusivos de programación, ambas acciones en detrimento de usuarios y competidores que deben ajustar sus ofertas ante las barreras de entrada.

La resolución del IFT puede, sin embargo, verse como una importante oportunidad para introducir competencia efectiva en el mercado de TV de paga y el triple play. Por un lado, el IFT reconoce que el tamaño de Televisa no implica necesariamente la comisión de prácticas anticompetitivas o de poder sustancial y señala que el mercado de TV de paga se encuentra en pleno crecimiento, a pesar de que tenga una participación de 61.9 por ciento.

Por lo tanto, según el IFT, se tiene un mercado donde el principal operador tiene carta abierta para la adquisición indiscriminada de sus rivales, donde la concentración medida por el Índice Herfindahl-Hirschman se disparó 819 puntos en sólo un año a 4 mil 345 puntos, donde hay usuarios que no tienen derecho pleno de acceder a servicios convergentes y donde una única empresa tiene márgenes de utilidad sobradamente altos.

¿Cuál es el propósito, entonces, de mantener la convergencia para unos cuantos operadores o proteger el mercado de TV de paga? Si se reconoce que, efectivamente, el mercado de TV de paga tiene competencia, entonces el derecho de ofrecer servicios convergentes debería estar abierto a todos los operadores y consumidores.

Lo anterior implica que el agente preponderante en telecomunicaciones ya puede entrar a este mercado sin riesgo de afectar la libre concurrencia. Esto último no lo excluye de la regulación asimétrica, la definición de preponderancia y el poder sustancial de mercado en telefonía y banda ancha, ¿por qué entonces impedirle que participe en TV de paga si sólo Televisa ya tiene 61.9 por ciento del mercado?

Experiencia internacional de convergencia

Veamos los casos internacionales. Recientemente, el regulador español autorizó a Telefónica (dominante en telefonía fija, móvil y banda ancha) la compra de Canal+ y ahora posee 71 por ciento del mercado de TV de paga en España. ¿Por qué esta concentración y consolidación es distinta a la de Televisa? Porque en España a los competidores de Telefónica (Vodafone y Orange) se les permitió consolidarse con otras empresas locales, son convergentes y también ofrecen servicios empaquetados que incluyen TV de paga, telefonía y banda ancha. En México esta situación no ocurre porque no existe la convergencia plena.

En Brasil el mercado de telecomunicaciones también es convergente; todos los operadores tienen la posibilidad de ofrecer voz, datos y video a través de la misma red. Una vez más, Telefónica adquirió la operación de GVT de Videndi y sumó suscriptores de TV de paga y banda ancha y así incrementar su escala.

Hasta hace poco tiempo, sólo México y Argentina prohibían la convergencia de servicios; este último país ya abrió la posibilidad y las principales empresas telefónicas ya están autorizadas y dispuestas a invertir y ofrecer el servicio de TV de paga que les hacía falta para completar el triple play y enfrentarse al dominante en el mercado argentino de TV de paga: Grupo Clarín.

Finalmente, Estados Unidos también es un país plenamente convergente y recientemente el regulador autorizó la compra de DirecTV por parte de AT&T para generar economías de escala, favorecer la expansión regional de AT&T y crecer en el mercado de TV satelital como respuesta a la competencia de los operadores OTT. Ahora sólo queda México como el único país de la región que no ha autorizado la convergencia plena a todos sus operadores, en detrimento del derecho de acceso a las TIC de sus habitantes.

Colofón

El pretexto que los legisladores utilizaron para incluir el artículo noveno transitorio fue que se requiere de un agente económico lo suficientemente grande para competir en igualdad de condiciones con el operador incumbente en telecomunicaciones. La resolución del IFT optó por el criterio fácil de sólo analizar la participación de mercado de Televisa y sus competidores, pero al mismo tiempo reconoció que tenemos otro agente suficientemente grande que posee la mayor participación en TV de paga y un mercado en condiciones de competir. Con su resolución el IFT creo las condiciones para abrir el mercado convergente y la competencia efectiva en TV de paga y triple play, incluidos el preponderante en telecomunicaciones y el nuevo jugador en el sector.

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