Director General de Mediatelecom Policy & Law
A nadie debe desilusionar la incapacidad para diseñar una visión estratégica del sector de telecomunicaciones en México por esta administración.
En efecto, cuando uno revisa la presentación que el presidente Calderón realizó del programa sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007 2012, bajo el contexto “la Visión México 2030 y el Plan Nacional de Desarrollo”[1] claramente se detectan las ausencias que, como guías, se mantendrían a lo largo de los últimos cinco años y medio. La presentación es tan general que sólo se acierta a detectar la referencia al marco jurídico y la necesidad de infraestructura y competencia.
En el mismo programa sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007 2012 en México, encontramos que el mensaje del entonces secretario Luis Téllez es coincidente con el del presidente: poco preciso, carece de estructura y no menciona nada del sector de las telecomunicaciones y las TIC, limitándose a presentar el Programa y sus cuatro objetivos sectoriales: “incrementar la cobertura geográfica y social de la infraestructura, mejorar su calidad y eficiencia, incrementar sus niveles de seguridad y convertir al país en una de las principales plataformas logísticas competitivas del mundo. Para el logro de estos objetivos, en el Programa se presentan las estrategias y líneas de acción para cada uno de los subsectores: infraestructura, transporte y comunicaciones; así como indicadores y metas que nos permitirán evaluar paso a paso el avance alcanzado, así como los resultados de una amplia consulta con actores relevantes del sector que han aportado elementos de diagnóstico y de acción”.[2]
A falta de un plan con visión robusta, clara y estrategia para su implementación a largo plazo, el gobierno federal optó por la presentación de múltiples programas y regulaciones, la mayoría de ellos en el olvido, y otros pertenecientes al gobierno anterior (como el Acuerdo de Convergencia de octubre de 2006), todos con la presencia de las mismas carencias y sin relación alguna entre ellos o un documento rector que les diera soporte. Estamos hablando del Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2007-2012, el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, la Agenda Digital e-México 2010-2012, Habilidades Digitales para todos, CompuApoyo, Acciones para el fortalecimiento de la banda ancha y las tecnologías de la información y comunicación y la más reciente Agenda Digital MX.
La presentación del presidente Calderón y del secretario Téllez contrasta con la realizada en los programas sectoriales respectivos de los presidentes Juan Manuel Santos de Colombia y Dilma Rousseff de Brasil. Hay que indicar que estos países ya contaban con sendos Ministerios de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información que dirigen claramente las políticas, las acciones y las estrategias del sector, al igual que la Supertel de Ecuador o la Secretaría de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información de España. Sin embargo, los casos de Colombia y Brasil son paradigmáticos en virtud de la claridad de objetivos, visión, apoyo político, liderazgo regional e internacional con los que cuentan.
El Plan “Vive Digital de Colombia” busca “promover la expansión de infraestructura, la creación de servicios, el desarrollo de aplicaciones y la apropiación tecnológica por parte de los usuarios. Este esfuerzo es posible gracias a las alianzas con el sector privado y a las iniciativas de uso de tecnología adelantadas por todos los Ministerios”, según explicó el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos.[3]
En el “Plan Nacional de Banda Ancha de Brasil”, desde que Dilma Rousseff era jefa de Gabinete con Lula Da Silva y su asesor era André Barbosa,[4] claramente buscaba implantar un plan en la materia, mismo que lanzó por Decreto Nº 7175 el 12 de mayo 2010. “El objetivo de este programa es ampliar la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones, promoviendo el acceso del público y buscando el mejor precio posible, la cobertura y calidad. El objetivo es facilitar el acceso de banda ancha a 40 millones de hogares brasileños para el año 2014 a una velocidad de al menos 1 Mbps”.
Durante la presentación del estudio sobre telecomunicaciones que elaboró la OCDE sobre México, el secretario de Comunicaciones y Transportes, Dionisio Pérez Jácome, presentó un Decálogo[5] de acciones inmediatas que pretendían reactivar el sector. Estas acciones incluyen, en una primera etapa:
1. Más de 6 mil inmuebles públicos que podrán ser utilizados, previo pago de la contraprestación correspondiente.
2. Tendido de ductos para la instalación de fibra óptica en diversos tramos carreteros a lo largo y ancho del país.
3. Colocar en el mercado un par adicional de hilos de fibra óptica de la CFE.
4. Un Plan Nacional de Espectro. El objetivo consiste en licitar más espectro en bandas como 1.7 y 3.5 GHz, y continuar con el reordenamiento del espectro, con el fin de hacer un uso más eficiente del mismo.
5. Impulsar adecuaciones al marco legal en la materia, que generen mejores condiciones de competencia, detonen inversiones y brinden mayor certeza jurídica a los participantes. De ser necesario, presentar las iniciativas correspondientes.
6. Armonizar los reglamentos interiores de la Cofetel y de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y reforzar acciones para el despliegue y la apropiación de la banda ancha, de manera que todos los sectores de la población, en especial los más desfavorecidos, tengan acceso a servicios de telecomunicaciones.
7. Conectar en 2012 con Internet de banda ancha hasta 70 mil puntos, entre escuelas, hospitales, clínicas y oficinas de gobierno, distribuidos a lo largo del país. En aquellos lugares donde no lleguen los concesionarios, el gobierno promoverá el despliegue de nuevas redes. Aumentar la red de Centros Comunitarios Digitales de 6 mil 788 a más de 24 mil a fines de 2012. Para ello se utilizarán tecnologías alámbricas e inalámbricas brindadas por los concesionarios, así como redes satelitales para llevar el servicio de Internet a comunidades aisladas.
8. Diseño de un esquema para impulsar el despliegue de redes urbanas de fibra óptica en zonas que no son rentables en lo comercial, pero que tienen, sin duda, una alta rentabilidad social.
9. Instalar un punto de interconexión a Internet o IXP, el primero en México.
10. La consolidación de la Agenda Digital MX. Durante el mes de marzo, se daría a conocer la Agenda Digital con metas a 2015.[6]
MÉXICO Arranque 2010 Avance 1T-12 Objetivos 2012
Banda Ancha Móvil (3G) 2,700,000 8,600,000 N/A
Penetración Banda Ancha Móvil 2.47% 7.66% N/A
Banda Ancha Fija 11,569,666 13.9 millones* 22 usuarios por cada 100 habitantes
Penetración Banda Ancha Fija 10.30% 12%
Agenda Digital Mx:
Penetración 38% población
100% de localidades urbanas y suburbanas conectadas
55% de hogares conectados a Banda Ancha de 5 Mbps
Año 2010 1T-12
Telefonía Fija 19,891,462 19,749,545 26,500,000
Penetración Telefonía Fija 17.8% 17.6% 24%
Telefonía Móvil 91,362,753 95,440,881 85,700,000
Penetración Telefonía Móvil 81.3% 84.8% 78%
*Estimación Mediatelecom Policy & Law.
Como se observa de la tabla anterior, diversos objetivos planteados a inicios del sexenio (2007) difícilmente se cumplirán, salvo por la telefonía móvil, que más por verse beneficiada por un programa sectorial, ha experimentado un crecimiento inercial como el que se observa en prácticamente todo el mundo. Cabe señalar que la mayoría de los países de América Latina ya han rebasado el 100 por ciento de penetración, por lo que no se puede celebrar el nivel actual de cobertura de telefonía móvil en México, sino que simplemente el objetivo se quedó corto ante el significativo avance de este mercado en comparación con otras partes del mundo.
Al analizar los planes de telecomunicaciones puestos en práctica por Brasil y Colombia, la banda ancha ocupa un lugar primordial como herramienta para la inclusión digital. Destaca Perú, que dentro de su último proyecto de Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de la Fibra Óptica, subió el rango del servicio de banda ancha a “servicio público”, un objetivo ambicioso que pretende que se ofrezca como el servicio de agua o la electricidad.
En el caso de México, el gobierno federal se establecido como meta que la cobertura del servicio de banda ancha fuera de 22 usuarios por cada 100 habitantes hacia 2012. El programa no dejaba en claro si este nivel de usuarios se refería a móviles o fijos; sin embargo, se entiende que al hacer una distinción entre telefonía móvil y fija, lo más conveniente es que se hubiera hecho esta separación en cuanto al servicio de banda ancha y se presuponía que eran fijos.
Mediatelecom Policy & Law, con base en los últimos datos ofrecidos por la Cofetel, estima que el país terminó 2011 con alrededor de 13.5 millones de conexiones de banda ancha fija, mientras que al primer trimestre de 2012 habría cerca de 13.9 millones de conexiones, lo que daría una penetración de aproximadamente 12 conexiones por cada 100 habitantes. Es claro que la meta de principios del sexenio no fue cumplida, con una diferencia de unas 8 millones de conexiones.
El panorama resulta menos alentador cuando se consideran los últimos datos ofrecidos por la OCDE, que señala que el país contaba con 11 millones 723 mil 336 accesos de banda ancha fija o 10.82 conexiones por cada 100 habitantes. La diferencia de al menos 2 millones de conexiones surge principalmente de la metodología para la medición del ancho de banda. La OCDE considera que debe ser de al menos 256 Kbps, lo que llega a ser incluso una velocidad muy baja cuando se observan proyectos como el peruano, que pretende cubrir el país con una red dorsal que ofrezca velocidades de al menos 2 Mbps.
Asimismo, en el caso del número total de usuarios de Internet, se estima que a 2011 se tienen 42 millones, cerca del 37 por ciento de la población. Por su parte, el gobierno federal esperaba 70 usuarios por cada 100 habitantes hacia 2012.
Por otro lado, la telefonía fija es el servicio que resulta con peores resultados en relación a lo planteado por el gobierno. Al primer trimestre del 2012 se tenían 19.7 millones de accesos, residenciales y no residenciales, cerca de 17.6 por ciento de penetración. Lo cierto es que la tendencia en otros mercados es hacía la sustitución fijo-móvil, de la que México no está exenta. Sin embargo, también es cierto que el país nunca alcanzó niveles de penetración como los registrados en países desarrollados.
En cuanto a la inversión ejercida en el sector, el gobierno federal esperaba montos de 45 mil millones de pesos hacia 2012. En 2010 reportó que se ejercieron más de 74 mil millones de pesos, impulsados principalmente por las licitaciones de espectro y de fibra oscura. En este punto se ha mantenido dentro de las metas propuestas, por arriba de los 35 mil millones de pesos anuales, apoyándose principalmente en la inversión ejercida por parte de los operadores, ya que el gobierno federal contribuyó con 2 mil 772 millones de pesos.
Fuente: Programa Sectorial de SCT, 2007.
Otro dato que surge de lo presentado por la SCT y el gobierno federal a inicios del sexenio, es el número de Centros Comunitarios Digitales (CCD), planteados para el sistema e-méxico y que pretendían acercar y promover el uso de las tecnologías de la información mediante la instalación de equipos de cómputo y de Internet, en conjunto con otras dependencias y secretarías de gobierno. La meta de tener 24 mil 200 CCDs al final de 2012 ha resultado ser uno de los objetivos con menor margen de cumplimiento. De acuerdo al Quinto Informe Presidencial, a julio de 2011 se contaban 6 mil 788 CCDs, ni siquiera el número con el que se pretendió iniciar el proyecto en 2009, que era de 9 mil 200 centros.
Brasil y Colombia
A continuación se presenta el estado actual de los mercados de telecomunicaciones en Brasil y Colombia. En ambos países se han reportado avances importantes para la implementación de sus políticas digitales, a través de la licitación de espectro e instalación de infraestructura.
En el caso de Brasil, destaca que el país ha recibido un fuerte impulso por parte del gobierno para la preparación hacia el Mundial de Fútbol en 2014 y los Juegos Olímpicos en 2016, por lo que la autoridad reguladora en telecomunicaciones, Anatel, ha llevado a cabo la licitación de diversas porciones de espectro en bandas previstas para servicios 4G de alta velocidad.
Sobre este último punto, cabe señalar que el gobierno no pierde de vista que el mercado, entre sus deficiencias, puede no ser capaz de ofrecer la conectividad que requiere el país actualmente, si se considera que existe un nivel de pobreza considerable en países de América Latina, incluido México, donde la población no cuenta con los recursos para acceder a servicios de telecomunicaciones.
En ese sentido, durante la última licitación realizada por el regulador brasileño, se ofreció la banda de 2.5 Ghz para ofrecer tecnología LTE de por lo menos 10 Mbps en zonas urbanas sedes de los eventos mencionados. Adicionalmente, y como parte de los compromisos adquiridos por los operadores, éstos se vieron obligados a explotar la banda de 450 Mhz, dirigida principalmente para el ofrecimiento de servicios de Internet en zonas rurales o marginadas.
La “competencia” en el mercado de telecomunicaciones no puede por sí sola cerrar las brechas de mercado existentes actualmente en países en vías de desarrollo, como lo pretende el gobierno mexicano; por el contrario, también se requiere de una política amplia de conectividad y cobertura que incluya la participación de particulares, con el que se permita ofrecer servicios básicos de telecomunicaciones a personas de escasos recursos de una manera asequible.
Brasil Arranque jun/2010
(accesos) Avance mayo 2012
(accesos) Objetivos
Banda Ancha Móvil (3G) 13,900,000 56,390,000
Penetración Banda Ancha Móvil 7.20% 26% 95% de municipios cubiertos al 2014.
Municipios cubiertos por 3G 681 2,261
Banda Ancha Fija 12,270,000 18,700,000
Penetración Banda Ancha Fija 6.36% 9.11%
Conexiones totales a Internet 26,170,000
(13.5%) 75,090,000
(36%) Cubrir 42 millones de hogares 2014 (70% de la población).
Año 2010 mar-12
Telefonía fija 41,500,000 44,140,138
Penetración telefonía fija 21.6% 22.5%
Telefonía móvil 185,134,974 250,826,371 Cubierta 91.5% de población brasileña por telefonía móvil
Penetración telefonía móvil 96% 128%
Fuente: PNBL y Anatel.
Colombia, por su parte, ha presentado uno de los planes más consolidados y mejor planteados en América Latina, prueba de ello es que el plan “Vive Digital” recibió el reconocimiento GSMA “Gobierno de liderazgo”, entregado durante el pasado Mobile World Congress en Barcelona, España.
El plan está fundamentado sobre cinco principios básicos: desarrollo de sector privado, oferta y demanda de servicios digitales, reducir barreras normativas e impositivas, priorizar recursos del Estado en inversión de capital y fomentar la inversión a través del “ejemplo” por parte del gobierno, al incrementar 43 por ciento el primer año el número de trámites y servicios que se pueden acceder en línea.
Los objetivos hacia 2014 del gobierno colombiano son contar con 3.2 millones de conexiones de banda ancha móvil en tecnologías 3G y 4G. Recientemente, el Ministerio TIC presentó un proyecto por el cual pretende conectar mil 78 municipios a través de fibra óptica que permitirá pasar de 2.2 millones de conexiones a 5.5 millones de usuarios en julio de 2014.
Colombia Arranque
2010 Avance 4T-11 Objetivos
Banda Ancha Móvil (3G/4G) 800,000 1,897,912 3,200,000
Penetración Banda Ancha Móvil 1.76% 4.07%
Banda Ancha Fija 1,400,000 3,314,811 5,600,000
Penetración Banda Ancha Fija 3.08% 7.12%
Conexiones totales a Internet 2,200,000 5,228,408 8,800,000
Suscriptores totales a Internet móvil (2G+3G) 1,708,633 2,964,612
3.75% 6.36%
Telefonía fija 7,346,979 7,126,730
Penetración telefonía fija 16% 15.48%
Telefonía móvil 44,477,653 47,172,785
Penetración telefonía móvil 0.977 101.3%
Fuente: Mintic y Plan Vive Digital.
Otro proyecto recientemente presentado y con objetivos más ambiciosos es la Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de la Fibra Óptica que publicó el gobierno de Perú el pasado 22 de julio de 2012. Este ordenamiento declara como un “servicio básico y universal de comunicaciones el acceso a Internet de banda ancha”; entiende la velocidad mínima del servicio en 2 Mbps de subida y de bajada, independientemente de la ubicación geográfica y de la tecnología utilizada.
El servicio estará respaldado a través de la construcción de una red nacional dorsal de fibra óptica, legislación que regule la compartición de infraestructura y la subasta de frecuencias de espectro para servicios de última generación, entre otros. Los servicios de banda ancha en Perú alcanzaron a diciembre de 2011 una teledensidad de 5.40 por ciento con un total de 1 millón 618 mil 231 conexiones a nivel nacional, siendo una de las más bajas de la región.
De acuerdo con el Plan Nacional de Banda Ancha peruano, el 100 por ciento de los centros educativos y de salud deberán estar conectados en 2016 a una velocidad mínima de 2 Mbps, así como la totalidad de los distritos de Perú; además, se pretende alcanzar cuatro millones de conexiones de banda ancha y medio millón de conexiones de alta velocidad mayores a 4 Mbps.
Otra de las características sobresalientes de este proyecto es el respaldo a la neutralidad de la red, al declarar que los proveedores de acceso no podrán de manera arbitraria bloquear, interferir o restringir el derecho de los usuarios a utilizar aplicaciones en la red.
Con respecto a los proyectos presentados por parte del gobierno mexicano, la principal característica que distingue al plan peruano es que se le dio carácter de ley y fue publicado dentro del Diario Oficial de la Federación. Uno de los puntos débiles presentes en los proyectos del gobierno mexicano es que no son expedidos de manera “oficial” o sólo algunos de los objetivos están fundamentados en la legislación. Lo anterior provoca que sean iniciativas débiles, fácilmente olvidadas o ignoradas por el gobierno en turno, además de ser vulnerables ante las presiones de particulares, que a través del uso del sistema judicial a su favor, retrasan o impiden la realización de los objetivos.
Conclusiones
1. Esta administración no logró diseñar una política pública robusta de telecomunicaciones ni de tecnologías de la información.
2. La actual administración no logró ofrecer continuidad a la poca política pública del sector, en virtud de la inestabilidad de servidores públicos (tres secretarios, cuatro subsecretarios de Comunicaciones, dos presidentes de Cofetel y cinco comisionados).
3. La actual administración generó cambios permanentes en programas, parcializando y construyendo un clima de inseguridad.
4. La actual administración no logró supervisar el funcionamiento oportuno de la red de fibra obscura concesionada de la CFE.
5. La actual administración privilegió las políticas de competencia sobre las de cobertura y convergencia, provocando un clima de controversia entre los operadores con resultados de suma cero. Por lo tanto, se detuvieron las inversiones, la expansión de redes y la atención a zonas rurales y marginadas.
6. La actual administración no diseñó una política robusta y oportuna de cobertura y acceso universal para áreas rurales y marginadas.
7. La autoridad convalidó de Iure el privilegio de la convergencia y triple play solo a los usuarios de TV por cable, marginando de un derecho fundamental al resto del país.
8. La autoridad no logró diseñar una política de convergencia propia y utilizó la del periodo 2000-2006, con una realidad y oportunidades totalmente distintas a las actuales.
9. La autoridad no logró cumplir cabalmente con los objetivos de penetración de servicios establecidos por ella misma
10. La autoridad no ha logrado cumplir seriamente uno solo de sus propósitos del decálogo del secretario de SCT, ni asignar presupuesto, ni medir resultados.
[1] Disponible en: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/progpres.pdf.
[2] Disponible en: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/progpres.pdf, p. 7.
[3] Disponible en: http://www.mintic.gov.co/index.php/mn-news/1021-con-vive-digital-el-presidente-santos.
[4] Disponible en: http://www.bnamericas.com/news/telecomunicaciones/ANALISIS:_Programa_nacional_de_banda_ancha_seria_promesa_electoral_sin_peso_real.
[5] Disponible en: http://www.sct.gob.mx/despliega-noticias/article/transcripcion-del-discurso-del-titular-de-la-sct-dionisio-perez-jacome-durante-la-presentacion-del/.
[6] Disponible en: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/AgendaDigital_mx.pdf.
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