Si uno preguntara cuál fue el principal propósito de la reforma en materia de telecomunicaciones de 2013, se tendrían diferentes respuestas. Una, para regular a los operadores de mayor tamaño tanto en radiodifusión como en telecomunicaciones y generar mejores condiciones de competencia; otra, para proteger a los consumidores, y una más para fomentar la conectividad.
La legislación intenta abordar estos tres objetivos, aunque algunos de manera deficiente y otros de forma parcial, dejando de lado algunos propósitos igualmente importantes como el fomento de la inversión y la producción de contenidos digitales.
La nueva regulación olvidó los mecanismos para garantizar la cobertura universal derivada de un eficiente servicio público de telecomunicaciones, porque dejó al mercado la potestad de cubrir o no las zonas rurales y marginadas. Lo anterior constituye un olvido dramático en un país donde existe un déficit de 60 millones de líneas móviles y 40 millones de usuarios de Internet, y donde la ineficiencia de los operadores será financiada por el Estado y la red preponderante.
También sostengo que la regulación actual generará más, mejores y más competitivos servicios a los usuarios ya conectados, quienes ya disfrutan de los beneficios de una sociedad conectada. Sin duda, habrá más inversión y competencia en áreas de alta rentabilidad.
Pero el modelo resultante del marco constitucional, la ley secundaria, el nuevo diseño institucional y la política pública han dado como resultado uno de los más injustos modelos que conozco y ya ofrece resultados empíricos de sus desaciertos: beneficios inmediatos de precio y convergencia a unos cuantos; margina ipso iure a otros tantos pero que integran una enorme mayoría de la población; generó la retirada en términos de inversión y despliegue de redes de los agentes económicos preponderantes; desactivó de inmediato el interés por desarrollar mercados en áreas rurales; detuvo la inversión del sector y evitó la capitalización extranjera y entrada de jugadores robustos en radiodifusión y colapsó la convocatoria para los postores de las nuevas cadenas de televisión.
Buscando castigar a las empresas, el modelo termina por afectar el derecho fundamental de los más necesitados por acceder a las tecnologías de la información y los aleja de la posibilidad de integrarse a una sociedad conectada y los beneficios que eso conlleva.
Podrían revisarse puntualmente las contradicciones de este modelo desde sus perspectivas jurídicas, económicas, tecnológicas y de política pública, pero en este instante propongo algunas acciones que dinamicen el mercado, asumiendo que ya tenemos esta realidad inmutable. Existen acciones que podemos tomar.
- No dejar pasar otro año sin incrementar la inversión en el sector.
- Generar despliegues inmediatos de redes, tecnología e infraestructura.
- Los beneficios de la competencia no deben beneficiar sólo a algunos mexicanos sino a todos.
- La convergencia debe ser detonada lo antes posible y con ello las inversiones y los beneficios para todos.
Estímulo a la cadena de valor
Con un avance económico tan mediocre del sector, es vital el estímulo a todos los eslabones y actores que participan en la cadena de valor de la industria, sin discriminación ni posturas maniqueas. Cada uno de estos eslabones (junto con los actores que participan en ellos) es importante y todos requieren políticas públicas específicas e integrales que permitan el sano desarrollo de la industria en su conjunto.
Cadena de valor de la industria móvil
Contribución económica al PIB y acceso a servicios de telecomunicaciones
Estímulos a la cadena de valor
Inversión, competencia por infraestructura, conectividad y acceso a servicios públicos
Obstáculos a la cadena de valor
Incertidumbre jurídica, sobrerregulación, desinversión, gravámenes y falta de cobertura
Pendientes para 2015
Producto de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones de 2013, la regulación de preponderancia y la legislación secundaria de 2014, tanto el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como la Secretaría de Comunicaciones y Transportes tienen una apretada agenda de pendientes legales.
A éstos se suman la instalación de la red mayorista en la banda de 700 MHz, el avance en el “apagón analógico” y el proceso de transición a la Televisión Digital Terrestre, la licitación de frecuencias para nuevas cadenas de televisión abierta, así como una serie de consultas públicas sobre diversos temas regulatorios que deben comenzar a entrar en vigor. Sin mencionar el plan de desincorporación de activos del agente económico preponderante en telecomunicaciones, como factor transformador del mercado.
El Pleno del IFT debe atender lo urgente que impone la coyuntura del momento y los plazos previstos por la ley, pero también lo importante que perdure y dinamice el sector de las telecomunicaciones en México, detenido en sus inversiones y cobertura.
No son pocos los intentos, desde distintos frentes –tanto mediáticos como desde el Congreso– por descarrilar las decisiones del regulador. La crítica y el intercambio de puntos de vista no sólo son válidos sino deseables, pero llama la atención que los legisladores desconfíen de la ley aprobada por ellos y de las atribuciones que le asignaron al IFT, así como de su nuevo carácter de organismo constitucional autónomo, y que amaguen con acciones que ellos mismos han minimizado cuando han sido propuestas de la sociedad, como una posible acción de inconstitucionalidad.
En ese sentido, el IFT requiere un voto de confianza –que no un cheque en blanco– para que su carácter autónomo sirva para tomar decisiones colegiadas y en consenso con la industria. La velocidad en sus decisiones es fundamental para que la ley surta los efectos deseados.
Al respecto, quisiera enumerar diez puntos que el IFT, el gobierno y el Congreso no deben soslayar sino enfrentar con la mayor celeridad. Se trata de acciones y criterios que repercuten en mayor certidumbre jurídica, en beneficios para el consumidor y en inversiones para el sector.
Por parte del IFT:
1. No a la política recaudatoria de espectro. Licitar espectro sin objetivos recaudatorios pero con claras obligaciones de inversión, despliegue, cobertura en zonas rurales y urbano-marginales y conectividad en espacios públicos. Lo anterior es una tendencia en países de América Latina que han privilegiado la inversión y la cobertura por encima de los objetivos recaudatorios de la hacienda pública.
2. Licitación de espectro. Está pendiente el plan de uso del espectro y la licitación de los 120 MHz en la banda de 2.5 GHz que el gobierno rescató de los concesionarios de MMDS, así como los 30 MHz que quedaron sin asignar en la pasada Licitación 21. México tiene asignados 187 MHz de los 1,148 MHz que recomienda la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), uno de los niveles más bajos de la región. Con la reciente licitación de espectro en Argentina para servicios 3G y 4G, México ha sido rebasado en disponibilidad de espectro para banda ancha móvil. Esta situación genera una presión sobre la capacidad y la calidad de las redes de los operadores, obligando al regulador a reaccionar más sobre las consecuencias que sobre las causas de la disminución de la calidad de los servicios, con las consecuentes implicaciones mediáticas. Los operadores actuales demandan una enorme cantidad de recursos para atender el formidable consumo creciente de datos móviles.
3. Dinamizar tarifas. Crear un compromiso y procedimientos rápidos y expeditos para que el Pleno del IFT resuelva y autorice las tarifas del agente económico preponderante que ofrece a los usuarios finales. Si uno de los beneficios de la reforma es reducir los precios de los servicios de telecomunicaciones, el IFT debe resolver rápidamente las propuestas tarifarias del preponderante, porque de lo contrario se afecta directamente el bolsillo de los consumidores. Y es que mientras los demás concesionarios sólo deben registrar sus tarifas, el agente económico preponderante debe esperar la deliberación y resolución del Pleno, lo cual le resta dinamismo al mercado. En un entorno competitivo, los planes y las tarifas cambian en todo momento para ajustarse a la competencia y adaptarse a las necesidades de los usuarios. Resulta un contrasentido a los objetivos de la reforma y la ley que el IFT demore en su decisión de autorizar las tarifas a los usuarios finales, por lo que se requieren sesiones inmediatas una vez que el operador presente su propuesta.
El sistema de competencia por precios y su efecto dinamizador de beneficios al consumidor con mejores tarifas, está sujeto a una sobrerregulación inexplicable en el caso del preponderante, ya que retrasa y castiga a los consumidores (no a la empresa), privándolos del acceso inmediato a mejores tarifas derivadas de la competencia que la ley promueve. Se debe agilizar este proceso, ya que el Pleno del IFT es el único que puede aprobar las tarifas para el preponderante y la programación de las sesiones puede privar del dinamismo, agilidad y oportunidad de la competencia buscada por la reforma constitucional.
4. Aprobación del plan de desincorporación. Una vez que se presente la propuesta de desincorporación de activos del agente económico preponderante en telecomunicaciones, el IFT debe analizarla y proceder a su autorización en el menor tiempo posible. De esta manera, el regulador lograría modificar la estructura de mercado y la entrada de nuevos competidores. El IFT no tiene ningún incentivo para perpetuar la actual estructura de mercado, fomentar redes ineficientes o recibir descalificaciones de actores interesados en la existencia eterna de un operador preponderante. Decidir sobre el plan desincorporación de activos de dicho operador implicaría para el IFT una enorme descarga regulatoria, ahorros y atención a temas más relevantes de la agenda regulatoria.
Por parte del Congreso
5. Eliminar el IEPS. Quitar el impuesto especial a las telecomunicaciones (IEPS) por ser contrario al derecho fundamental de acceso a las TIC y la política de inclusión digital. No se puede hablar de cobertura, conectividad y reducción de tarifas si el gobierno graba los servicios de telecomunicaciones como si fueran productos que dañen la salud. Ningún régimen constitucional castiga los derechos fundamentales imponiéndole tasas impositivas. Es lamentable que durante la pasada administración y Legislatura federales se incluyera el IEPS a las telecomunicaciones, equiparando la industria a un sector dañino como el tabaco o las bebidas azucaradas, y que el gobierno y el Congreso actuales se nieguen a erradicar dicho gravamen, cuando la tendencia internacional promueve estímulos fiscales a la más importante infraestructura de nuestro tiempo, la de banda ancha.
Por parte de la SCT y el IFT
6. Transparencia en todo el proceso de licitación, adjudicación, instalación y operación de la red pública inalámbrica mayorista en la banda de 700 MHz. El actual gobierno pretende llevar a cabo importantes proyectos de infraestructura en energía, transporte y telecomunicaciones. El manejo de los recursos financieros y los procesos administrativos serán clave para cada proyecto, para lo cual se requiere transparencia y rendición de cuentas en el destino y manejo de los recursos públicos y los procedimientos, de modo que se obtengan los mayores beneficios a los menores costos, tanto para los participantes privados como para el erario público.
7. Crear mayor demanda de servicios de telecomunicaciones. La instalación de redes público-privadas de telecomunicaciones ya está en marcha por la SCT. Sin embargo, el Estado no debe olvidar que el mercado está en pleno crecimiento y que los operadores actuales demandan una enorme cantidad de recursos para atender el consumo creciente de los usuarios. En ese sentido, no se puede permitir que su crecimiento sea dependiente de la instalación de las redes público-privadas, sino también fomentar su inversión y desarrollo mediante la licitación de más espectro.
8. Uso de redes y servicios privados. El gobierno no puede esperar a la instalación de una red que se completará aproximadamente hacia 2018. La experiencia, inversión e infraestructura de los operadores privados está lista para comenzar a ofrecer servicios de cobertura social en espacios públicos como hospitales, escuelas, museos y parques, así como aplicaciones de valor agregado. A partir del artículo sexto constitucional y toda la reforma al sector, el gobierno tiene la obligación de garantizar el derecho de acceso a las tecnologías de la información, para lo cual puede usar todo tipo de recursos a su alcance, uno de ellos es aprovechar las redes de los operadores privados para alcanzar los objetivos del gobierno de inclusión digital universal.
9. Facilitar despliegue de infraestructura. Es importante una auténtica agenda y estrategia digital que se centre en la utilización de las redes, servicios y aplicaciones de telecomunicaciones como parte del desarrollo económico y social del país, reconociendo que las redes son el único medio de transmisión de información y contenido de valor agregado.
10. Estímulos e inclusión digital. La presencia de más oferentes (como es el caso de los operadores móviles virtuales sólo en mercados rentables) no es suficiente si el usuario aún encuentra importantes barreras a la entrada, desde dispositivos caros o anticuados, hasta la falta de una oferta para sus necesidades específicas (discapacitados, indígenas). La estrategia digital y la política de inclusión digital integrales deben contemplar estímulos a toda la cadena de valor de la industria de telecomunicaciones: desarrolladores de infraestructura y servicios, operadores de redes, fabricantes de dispositivos móviles y desarrolladores de aplicaciones y contenidos.
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