Agradezco la generosa alusión (aunque sin señalar mi nombre) por parte del senador Gerardo Flores, a quien aprecio y respeto, en su calidad de especialista del sector y miembro, entre otras, de la Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado de la República, en su columna del 23 de septiembre en el periódico El Economista. Su artículo me permite corresponder su preocupación con la atención necesaria y al hecho de que es la segunda ocasión que lo hace sin pronunciar mi nombre. Desconozco la razón, pero me permite reflexionar públicamente con él, situación que me honra y distingue.
Como interesado en el sector, señalar los efectos previsibles de una reforma y legislación, las inconsistencias y la falta de racionalidad jurídica de una ley, deben ser reconocidos con dialogo y preocupación, no con descalificaciones ni suposiciones. Considero que el senador Flores no leyó el documento original que motivó la mención en el periódico La Jornada que, a su vez, movió su propia reflexión, “En el peor de los mundos: regulación para desinvertir”, publicado en el portal Mediatelecom.
Estoy convencido que como especialista serio y como legislador, el senador Flores comparte conmigo la preocupación por la falta de regulación del concepto de servicio público, piedra toral de la reforma constitucional, y su abandono absoluto al concepto de competencia, en detrimento de los beneficios que una institución jurídica como el servicio público conlleva a los más desprotegidos, la mayoría en este país.
Legislaciones y regulaciones como la estadounidense, la inglesa, 23 europeas, la nueva Ley de Telecomunicaciones de España y las directrices de servicio público y acceso universal también de la Unión Europea, abundan en precisiones técnicas y regulación robusta para esta institución del servicio público, que es señera en el compromiso por llevar a los más desprotegidos los servicios de comunicación y de telecomunicaciones, y para cumplir con el mandato de salvaguarda de derechos fundamentales, ahora consagrados en la Constitución.
El abandono de precisiones, regulación y acciones objetivas en este sector, confiesan una sorprendente falta de visión del Legislativo, atribuida, sin duda, a una peculiar amnesia de derecho administrativo e instituciones de derecho público. No me atrevería a afirmar que se trata de una deliberada omisión para facilitar la entrada a operadores ineficientes. Pero me entusiasma que el senador me distinga con su preocupación. Por eso hago reciproca mi respuesta y reflexión.
Me encanta la premisa de la argumentación
El senador Flores sostiene que hay un “grupo de analistas que se ha empeñado en apostar al fracaso de esta nueva legislación, hacen énfasis en los supuestos desincentivos a la inversión y en que el Estado deberá hacer frente a la retirada de los esfuerzos de inversión de los dos operadores que sí se preocupan por México, a la par de que los otros operadores, los competidores, no mejorarán su desempeño en materia de inversión. Eso es lo que ellos dicen, es el mensaje que pretenden colocar en la opinión pública”.
Desconozco a qué grupo de analistas se refiere, pero en un Estado de derecho como el nuestro, tendría que celebrarse el debate y la reflexión, por más dura que pueda ser. Nada tan técnico, nada tan cambiante, nada tan apasionante por metamórfico como las telecomunicaciones, sus fundamentos y nuevas definiciones. Espero que la tolerancia, virtud del sabio, se convoque en la reflexión cotidiana del senador y le permita comprender que se aprende del debate, el diálogo y la sencillez. No creo que nadie apueste a fracasar, pero sí a mejorar, corregir, orientar. Así es la democracia.
Sobre la mención del senador a AT&T (especulativa a menos que posea información confidencial), la argumentación y la hipótesis son inconsecuentes. Dice el senador: “lo primero que les respondería es que si el nuevo marco legal no promueve más inversión, resulta ilógico que AT&T esté dispuesto a entrar al mercado mexicano. Es verdad que no entraría desplegando más infraestructura, sino adquiriendo activos ya en operación, pero también es verdad que un inversionista de ese tamaño no haría una apuesta así de importante si no hay una buena prospectiva para operar de manera rentable lo adquirido, combinada con una buena prospectiva para invertir aún más.
“Ahora bien, lo que en realidad tiene que cuidar la autoridad reguladora es, como lo mencioné aquí la semana pasada, que la transacción de desincorporación de activos de América Móvil, mediante la que AT&T se quedaría en exclusiva con algunas regiones explotadas por la primera, no sea una simulación que atente contra el espíritu de competencia efectiva que está detrás de la reforma. Ese sí terminaría siendo un escenario en el que los incentivos a invertir en más infraestructura se verían reducidos de manera preocupante.
“Quienes hablan de defectos de la nueva ley y escenarios de desinversión es porque simplemente quieren ‘dibujar’ el escenario ideal para que haya una percepción positiva a una estrategia de desincorporación de América Móvil que sigue generado muchas dudas en cuanto a que vaya a generar competencia efectiva. Las autoridades y sociedad no pueden, ni deben, caer en este juego”.
¿Me respondería o me responde? Entiendo que me responde. Comienza por confesar y darme la razón de que esa empresa (AT&T o como se llegue a llamar el nuevo jugador) no desplegaría infraestructura; adquiere activos valiosos y rentables en sí mismos (¿podríamos imaginar lo contrario?) pero no viene a dar acceso universal ni a cumplir obligaciones de servicio público, porque la nueva legislación no lo considera y porque sólo generó competencia en mercados y plazas rentables (si no fuera así, ¿por qué comenzaron a surgir Operadores Móviles Virtuales y porque el Estado captura los 90 MHz de la banda de 700 MHz para instalar una red inalámbrica mayorista para dar servicio a quienes no tienen acceso?). Coincido, pues, con la confesión del senador Flores.
Esas conclusiones suceden cuando no se estudia con humildad un sector tan complejo y multifactorial y se privilegia la especulación al análisis, cuando no se ofrecen datos y se atribuyen interpretaciones que no se han planteado, cuando se privilegia la lucidez de la emoción y se desprecia la sensatez del argumento.
Siempre es sencillo recurrir al estado emocional del debate y no recuperar la estructura de un discurso. El abandono de la visión robusta de las telecomunicaciones por parte del Legislativo dejó una ley que tiene a dos actores llamados preponderantes en retirada y varios dañados en el camino. ¿Porque el senador habría de dejar de mencionar a sólo uno de esos dos actores? Hablamos de dos empresas que son vitales para México en sus inversiones. Así lo señalé y lo creo. Sostuve y sostengo que México necesita de todas sus empresas de telecomunicaciones, de la pequeña a la más grande en el fascinante proceso de ofrecer cobertura universal y conectar al país.
Pero como analistas y, sobre todo, como legisladores, también hay que estar atentos a las tendencias internacionales del sector y a las regulaciones que se encuentran en franca crisis o retirada, como la europea que se copió –con poca originalidad y notables defectos documentados– en la legislación secundaria. Los efectos inmediatos del nuevo marco legal hablan por sí solos y no ha sido un “grupo de analistas” sino las propias empresas las que han reaccionado racionalmente a la regulación.
Principios básicos: volver a los orígenes
Los legisladores que redactaron y/o aprobaron la reforma constitucional y la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión tienen derecho a defender su trabajo, aunque éste haya dejado mucho que desear. Sin embargo, difícilmente pueden responsabilizarse de las consecuencias y de los efectos inmediatos y a largo plazo en el mercado y en el interés público del nuevo marco legal.
El principio básico de las telecomunicaciones es que se trata de una industria que requiere intensivas inversiones en capital. Demanda inversión para desplegar las redes que habrán de proporcionar los distintos servicios de telecomunicaciones. Los límites de dichos servicios son físicos, es decir, llegan hasta donde la infraestructura está instalada. No puede haber telefonía o Internet donde no existen redes públicas de telecomunicaciones.
Para reforzar esta idea básica, cito al senador por Alaska, Ted Stevens, presidente del Comité de Comercio, Ciencia y Transportes del Senado estadounidense, quien para destacar la importancia de la infraestructura de Internet, declaró en 2006: “Internet no es algo en lo que, simplemente, echas algo. No es un gran camión, es una serie de tubos, y si no entiendes que esos tubos pueden llenarse, y que si están llenos cuando tú metes tu mensaje en ellos, y se pone a la cola, tu mensaje se retrasará… a causa de las cantidades enormes de materiales que cualquiera meta en ellos. ¡Cantidades enormes de material!”
Siguiendo con la misma idea, el despliegue de infraestructura requiere capital público (gobierno) o privado (empresas). Si los mercados no resultan atractivos para los particulares, es claro que las empresas no harán las inversiones necesarias y, en el mejor de las cosas, el Estado deberá intervenir para ejercer su rectoría económica y resolver –con base en el servicio público– la asimetría de bienes y servicios. En el peor de los casos, los habitantes y las regiones del país donde no haya infraestructura (porque están alejadas o existe un bajo nivel de desarrollo) no tendrán acceso a las comunicaciones ni a los servicios de telecomunicaciones.
Bajo esta premisa básica está concebida la instalación de la red inalámbrica compartida en la banda de 700 MHz: allá donde los operadores no lleguen ni inviertan, el Estado tendrá disponible la red mayorista, subsidiando el acceso universal y desaprovechando la infraestructura, el capital y la experiencia de los operadores establecidos, que para eso recibieron una concesión, pero a los cuales no se les exige invertir para ampliar los servicios de telecomunicaciones a quienes no los tienen.
No confundir: la entrada de AT&T (o cualquier otro) es fortuita
Si aceptamos que la inversión es positiva y que es el detonante de la expansión de los servicios, de la oferta y la demanda, del crecimiento del mercado y, más importante, del crecimiento del sector, de su aporte a la economía nacional y el desarrollo humano, no se entiende por qué la legislación que salió del Congreso de la Unión provoca exactamente lo contrario, a saber:
Se plantea que un indicador de que la legislación sí promueve la inversión es la presunta entrada de AT&T (o cualquier otro operador con suficiente capital) al mercado mexicano mediante la compra de activos de América Móvil.
Parece olvidarse que la desincorporación de activos es una decisión opcional del agente económico preponderante, que opta legalmente por ella para no someterse a una regulación que lo desincentiva a invertir (¿qué otra razón tendría?). Sin embargo, América Móvil podría conservar su cuota de mercado y decidir no desincorporar activos, y de esta manera subsidiar a sus competidores que tendrían acceso a tarifas cero de interconexión y a su infraestructura (incentivos suficientes para que ni el preponderante ni mucho menos sus competidores inviertan), como resultado de la regulación asimétrica. Negar esta racionalidad económica sería absurdo.
Es este último caso, quedaría descartada la entrada de cualquier nuevo jugador al mercado mexicano (llámese AT&T o como se quiera), lo cual confirma que la legislación no promueve la inversión por sí misma. En respuesta, las empresas se han reajustado para no verse afectadas por la nueva regulación, en lugar de invertir en sus redes, desplegar nueva tecnología y servicios. Además, en la mayoría de los países, y México no es la excepción, los mercados ya están maduros y actualmente el impulso a la competencia ya no se explica mediante más jugadores en el mercado sino a través de una consolidación que permita la convergencia de servicios y economías de escala.
Brasil, Colombia, Perú, Argentina, Europa y Estados Unidos están dando muestras en ese sentido, precisamente porque se requieren empresas robustas que realicen las inversiones intensivas de capital y economías de escala.
Chile vs. México: inversión o desinversión
Como se recordará, la Estrategia Digital Nacional de la Presidencia de la República propone que México supere a Chile como el país más conectado de América Latina. En efecto. El país andino lidera todos los indicadores de conectividad, a pesar de ser una economía mucho más pequeña que la mexicana.
Sin embargo, lustros atrás los gobiernos chilenos en turno trabajaron en políticas públicas, en un diseño institucional simple pero eficiente, sin protagonismos de la autoridad y en un clima de certidumbre jurídica que permitió inversiones y competencia, y cuyos resultados de liderazgo digital y conectividad están a la vista en todos los indicadores, independientemente de la institución que los difunda.
En México ocurrió todo lo contrario a Chile desde hace varios años, con el agravante de que la legislación secundaria –que no cambiará en muchos años– no logró ser visionaria de la ampliación de la cobertura y el acceso universales a los servicios de telecomunicaciones.
Ha sido precisamente la inversión en telecomunicaciones lo que le ha permitido a Chile encabezar los indicadores de conectividad. Si México siguiera esa decisión, y por su tamaño de mercado, claramente estaría en otra posición, menos lamentable que la actual.
Veamos las comparaciones entre México y Chile (la aspiración de la Estrategia Digital Nacional) y los datos empíricos, a partir de un primer indicador: inversión. Aquí vemos simplemente que Chile dedica 1 por ciento de su PIB a la inversión de telecomunicaciones fijas y móviles, mientras que México sólo invierte 0.43 por ciento del PIB. Asimismo, Chile destina en inversión 143 dólares por habitante, mientras que México sólo 43 dólares.
Los datos anteriores explican en buena medida los siguientes indicadores representados en las gráficas, donde México se encuentra detrás de Chile en absolutamente todos. No aceptarlo sería ignorancia, necedad o mala fe.
Blog de Octavio Islas 