El artículo 131 de la iniciativa de Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es inconstitucional porque transgrede las atribuciones autónomas del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y porque implica transferencias de recursos por concepto de tarifas de interconexión, retrasando el desarrollo del sector, su capitalización y urgente consolidación.
El artículo 131 inciso a de la propuesta presidencial señala que el agente económico preponderante (Telcel-Telmex) “no cobrará a los demás concesionarios por el tráfico que termine en su red”. Es decir, sin ser regulador el Ejecutivo Federal decreta en la iniciativa de ley una tarifa de interconexión equivalente a cero. Por lo tanto, serán gratis las llamadas de todos los operadores de telecomunicaciones que terminen en la red del preponderante.
Esa determinación violenta las facultades regulatorias, la autonomía constitucional y la razón de ser del IFT. También altera la economía de libre mercado que define las telecomunicaciones desde su apertura y privatización en los años noventa, lo cual le ha permitido crecer por encima del PIB y ampliar los servicios de telecomunicaciones a un mayor número de usuarios. Es como si las leyes decretaran el salario mínimo o las tasas de interés, para eso existen la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos y el Banco de México.
El artículo octavo transitorio de la reforma constitucional del 11 de junio de 2013 señala que el IFT determinará la existencia de agentes económicos preponderantes y les impondrá medidas para evitar que afecten la competencia y libre concurrencia, entre ellas regulación asimétrica en tarifas.
Lo anterior ya ocurrió el 7 de marzo cuando el IFT resolvió la declaratoria de dominancia a América Móvil. Sin embargo, la iniciativa de ley establece una saña regulatoria adicional: que la tarifa sea cero, secuestrando una facultad exclusiva del IFT: regular y definir tarifas de interconexión.
¿Qué implica esta imposición tarifaria de una autoridad ajena al organismo regulador facultado para ello? Que más de 36.3 millones de líneas móviles y fijas de todos los operadores (sin contar las del propio agente económico preponderante) tendrán un trato preferencial y no pagarán por terminar las llamadas en Telmex-Telcel, pero sin que ese ahorro se refleje directamente en una disminución equivalente en las tarifas que pagan los suscriptores de dichas líneas, o que se reinvierta para el crecimiento de las redes competidoras del preponderante.
Número de usuarios y de líneas móviles y fijas que no pagarán tarifas de interconexión al preponderante (2013)
¿De cuánto subsidio estamos hablando? De más de 11.2 mil millones de pesos anuales. Este dato relevante proviene de la información financiera complementaria enviada por América Móvil a la Bolsa Mexicana de Valores en 2013. La información es pública y puede ser consultada aquí (p. 29) y se resume en la siguiente tabla.
Ingresos por interconexión en México de América Móvil en 2013
(miles de pesos)
Fuente: elaboración propia con base en información financiera complementaria enviada a la Bolsa Mexicana de Valores.
Los más de 11.2 mil millones de pesos de traslado y subsidio a todos los competidores del preponderante no tiene precedente regulatorio alguno en el mundo (no existe experiencia internacional semejante) y es el costo de una política regulatoria punitiva al operador que más invierte y que más ingresos genera, pero también la recompensa económica al cabildeo y presiones de un conjunto de operadores coludidos a los cuales no se les señala como poderes fácticos pero que han sido mucho más eficaces a la hora de hacer valer sus intereses ante los redactores de la iniciativa de ley y el Congreso de la Unión.
Eli Noam, destacado estudioso de las telecomunicaciones, señala que “dos redes deben estar de acuerdo en una tarifa cero cuando el tráfico y los costos entre un entrante y el incumbente están balanceados y es administrativamente más fácil que imponer cargos” (“Interconnection Policy”, Universidad de Columbia, 2002).
A solicitud de un legislador integrante de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía del Senado de la República, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) elaboró un documento de trabajo de circulación restringida enfocado en “las propuestas que pudieran ser objeto de mejoras”.
En dicho documento de trabajo la OCDE advierte que entre las “serias deficiencias” de la iniciativa de ley se encuentran que es “demasiado detallada en cuanto a la regulación de interconexión”. Señala que el texto “no debería establecer ‘facturación y retención’ (compensación recíproca de tráfico) o ‘tarifas de interconexión asimétricas’, como señala el artículo 131”. La OCDE apunta que “éstas son decisiones que el IFT debería tomar, con base en los resultados de un análisis cuidadoso. Si se mantiene tal nivel de detalle, podría minar gravemente la capacidad del IFT para regular el sector, así como para adaptarse a un entorno que cambia con rapidez. Por tanto, recomendamos eliminar el citado artículo 131”.
En el Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, el organismo señala que “el objetivo es fomentar la competencia al imponer tarifas de interconexión ‘justas’ o basadas en costos” y que el organismo regulador debe estar facultado para regular ex ante las tarifas de interconexión.
Dichas recomendaciones no sólo no se toman en cuenta en la iniciativa de ley sino que se busca imponer un castigo a las redes preponderantes sin haber elaborado un modelo de costos y sin haber analizado sus eficiencias operativas, en beneficio de redes que invierten no en su despliegue sino en cabildeo político para obtener recompensas regulatorias.
Apenas el 10 de abril la OCDE presentó en Colombia un estudio semejante al de México, donde las tarifas de interconexión se basan en costos eficientes más una utilidad razonable (costo de oportunidad del operador). La OCDE señala que las autoridades regulatoria y de competencia colombianas deben tener una “auténtica independencia con respecto al gobierno”. Dice que no debe permitirse la participación directa del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (equivalente a la Secretaría de Comunicaciones de México) u otros departamentos gubernamentales en las decisiones del regulador para que éstas sean realmente independientes. También llama a que las autoridades colombianas “no bloqueen las tendencias de consolidación (fusiones) en las telecomunicaciones fijas ni ejercer ninguna influencia política que no responda a consideraciones de mercado o de eficiencia”.
Por su parte, el IFT también dirigió a los presidentes de las comisiones dictaminadoras de la iniciativa de ley en la Cámara de Senadores una opinión donde destaca que son facultades del IFT “imponer regulación asimétrica a los agentes con poder sustancial de mercado y agentes económicos preponderantes”. El IFT defiende sus atribuciones y precisa debe contar con “flexibilidad para poder adecuar eficazmente el marco regulatorio a la realidad cambiante de los mercados, posibilidad que se vería limitada si la ley adopta decisiones regulatorias específicas. Las reglas que pueden parecer adecuadas en un momento y circunstancias, podrían resultar dañinas para la competencia y desarrollo de los servicios al ir cambiando las circunstancias del sector, por lo que se estima que no deben quedar en forma rígida en la ley medidas específicas de política regulatoria”.
El Pleno del IFT se refiere precisamente al contenido del cuestionado artículo 131, entre otros, que maniata al regulador, se exacerba contra el preponderante y favorece las tesorerías y a los accionistas de las redes competidoras, sin que necesariamente la tarifa cero repercuta en los bolsillos de los consumidores o en el despliegue de infraestructura.
Recientemente visitó México Eli Noam, especialista en economía y políticas de telecomunicaciones, interconexión y partidario de la desagregación de la red. Noam advirtió que “los medios en México están significativamente concentrados”. En su artículo “Interconnection Policy” señala claramente que “el establecimiento de cargos de interconexión puede ser usado por los reguladores como una herramienta para financiar metas políticas no relacionadas, por los incumbentes para frustrar la interconexión y por los entrantes para obtener subsidios. El reto para los reguladores es fijar un precio para un bien intermedio –interconexión– en una forma que fomente una entrada competitiva y evite una ineficiencia”.
En las necesarias e indudables modificaciones a la iniciativa de ley del Ejecutivo Federal que se discute en el senado, hay que defender las facultades regulatorias que la Carta Magna le asigno al IFT, pero también exigirle al regulador el reto que plantea Noam: que las tarifas de interconexión fomenten la competencia pero no el subsidio a las redes de los operadores ineficientes. La propuesta presidencial asegura lo segundo mediante una transferencia directa de 11.2 mil millones de pesos anuales. Por eso debe suprimirse el artículo 131 de la iniciativa de ley y que sea el propio IFT –como señala la Constitución, las recomendaciones de organismos internacionales y las mejores prácticas regulatorias– el que defina el modelo de costos y las tarifas de terminación.
Blog de Octavio Islas 