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La hora momentum en telecom:
no hay soluciones fáciles a problemas complejosJorge Fernando Negrete P. Director General de Mediatelecom Policy & Law El objetivo La administración del presidente Enrique Peña Nieto tiene ante sí un reto gubernamental que se ha planteado: alcanzar la inversión en telecomunicaciones por 700 mil millones de pesos. Adicionalmente, como parte de los compromisos adquiridos con la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y el Sistema Nacional de Planeación Democrática, el gobierno debe alcanzar la cobertura universal y concluir el sexenio con 70 por ciento de hogares y 85 por ciento de pequeñas y medianas empresas conectados a la banda ancha. Las declaraciones En días recientes, hemos leído versiones y declaraciones en la prensa que buscan contribuir desde una visión particular al urgente desarrollo de las telecomunicaciones en México. Sin embargo, no existen respuestas fáciles a problemas complejos, como es la preocupante situación de estancamiento de la industria en nuestro país. Hemos leído la pretensión de que se debe pagar lo justo y por subasta por el uso del espectro radioeléctrico. Hemos leído la propuesta de que se limite a 25 por ciento la concentración por ingresos de los operadores de telecomunicaciones. Hemos leído que Francia es un ejemplo de políticas bien diseñadas y de competencia, ignorando el colapso que está sufriendo ese país en materia de telecomunicaciones y la reestructuración que se está emprendiendo desde el regulador para revertir esas “políticas bien diseñadas”. Hemos leído que “la infraestructura debe estar disponible para todo mundo y que se deben imponer medidas asimétricas al incumbente”. Hemos leído que el incumbente en telefonía fija solicitó al gobierno el permiso para regresar su red de telefonía rural, cuando no existen otros competidores dispuestos a invertir en zonas rurales, semi-rurales y urbano-marginales. Y también hemos leído críticas a la autoridad, señalando que cometieron errores al redactar la reforma constitucional, sin comprender que las unanimidades no existen en un sector de tantos intereses y poderosos manejos mediáticos. Todas las anteriores son posturas particulares, parciales y ampliamente conocidas a problemas que requieren una solución integral y el concurso de todos los actores involucrados en el sector. Ninguna de las propuestas mencionadas ha generado competencia en el sector (ya transcurrieron dos sexenios que lo demuestran tanto en radiodifusión como en telecomunicaciones), cobertura (seguimos entre los países con la más baja penetración en servicios móviles después de Haití y Cuba) y convergencia (nunca se cumplió el Acuerdo de Convergencia de 2006). La regulación basada en competencia por servicios y reducción de tarifas de interconexión –en telefonía móvil– tampoco ha resultado exitosa, y han sido sus propios proponentes y defensores quienes enfrentan serias dificultades financieras. Lo anterior permite afirmar que no estamos ante un problema sólo de competencia, sino ante un desafío mayor de falta de inversiones, de carencia de infraestructura de redes, de escasa cobertura y de poca innovación regulatoria y de modelos de negocio. Características del sector Para comenzar a atender el rezago en materia de telecomunicaciones, es importante identificar las características del sector de telecomunicaciones, a saber: 1) intensivas inversiones fijas en capital para el despliegue de infraestructura; 2) acelerado cambio tecnológico; 3) migración hacia redes y nuevas tecnologías basadas en protocolo de Internet (IP); 4) reestructuración espacial de las empresas de telecomunicaciones, en busca de nuevos mercados; 5) la integración del sector para alcanzar mayores economías de escala y 6) diseño de nuevas figuras y modelos de negocios. Difícil escenario Ante un escenario tan complejo, se requiere de visión estratégica tanto de la autoridad sectorial como regulatoria. Pero también políticas públicas eficaces. El sexenio pasado carecimos de visión y de política; ahora se requiere que la reforma en materia de telecomunicaciones y las políticas públicas de inclusión digital sean eficaces y estén atentas a las dinámicas internacionales de las telecomunicaciones. Serán eficaces en la medida que regulen el sector, pero sobre todo detonen inversiones, cobertura y competitividad. En este momento se aprecia un descenso en las inversiones. Después de una recuperación de las inversiones en 2012, se espera una caída aproximada de 27 por ciento para 2013, a pesar de que la alternancia de poderes y las reformas debieron imprimirle certezas al sector. Esta reducción está motivada por la incertidumbre introducida por la reforma constitucional, pero también por la actitud dubitativa del gobierno, el Pacto por México y el Congreso de la Unión, que ante temas igualmente relevantes como las reformas fiscal y energética, pareciera que sacaron de la agenda política el tema de las telecomunicaciones y la urgencia de discutir y aprobar el ordenamiento único convergente.
Según estimaciones de la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (Ahciet), México requiere una inversión anual de 4 mil 776 millones de dólares, 8 por ciento más de lo que actualmente se invierte. Además, el gasto de capital (inversiones sobre ingresos de los operadores) ha aumentado en México 28 por ciento entre 2008 y 2011, lo cual significa que los requerimientos de inversión presionan sobre la rentabilidad, dificultando el legítimo negocio de las empresas. A casi un mes de cumplirse el plazo constitucional (9 de diciembre), no se vislumbran señales de deliberación en el Congreso ni diálogo con la industria y la sociedad para sacar adelante la legislación secundaria en la materia. Una reforma como la aprobada requiere de una amplia discusión no ceñida al ámbito legislativo, y mucho menos a espaldas de quienes realizarán las inversiones (empresas) y sus beneficiarios (usuarios). La desaceleración del sector se percibe en aspectos como inversión, empleo o venta de servicios a nivel corporativo y público en general. Algunas cifras preliminares del Inegi permiten observar el rendimiento del sector en la primera mitad de 2013, en la que si bien se registra crecimiento, hay una desaceleración en las cifras. Uno de los apartados del PIB es la cuenta de “Otras telecomunicaciones”, donde se incluye el PIB generado por “Operadores de telecomunicaciones alámbricas”, “Operadores de telecomunicaciones inalámbricas, excepto servicios de satélite”, “Servicios de telecomunicaciones por satélite” y “Otros servicios de telecomunicaciones”. Al respecto, durante el segundo trimestre de 2013, el sector mostró un crecimiento anual de 6.4 por ciento, significativamente menor a periodos anteriores, a la vez que representa un monto de 1.72 por ciento menor al del periodo inmediato anterior.
El gobierno federal enfrenta una nueva desaceleración de la economía mundial y en México. El gasto del gobierno se ha detenido y con ello la productividad de un sinfín de empresas, incluidas las de telecomunicaciones y de tecnologías de la información. Las expectativas de crecimiento del PIB también se han recortado, de 3.5 por ciento a principios de año a 1.2 por ciento. Se trata de un desplome considerable pero no hay duda de que las telecomunicaciones pueden contribuir al crecimiento del país hacia 2014. Según cifras del prestigiado despacho de consultoría Select, la facturación del sector de Tecnologías de la Información y la Comunicación cayó 1.13 por ciento durante el primer semestre de 2013, comparado con el crecimiento de 21.54 por ciento del mismo periodo de 2012. Select señala que los operadores de telecomunicaciones, incluyendo operadores fijos, móviles y cableros (CATV), son el grupo de empresas de mayor tamaño pero sólo crecieron 0.41 por ciento en el primer semestre de 2013, versus un crecimiento de 21.9 por ciento del mismo periodo de 2012. “Están sufriendo la desaceleración de los servicios de voz y la explosión del tráfico de Internet no logra compensar los menores ritmos en ingresos tradicionales”, señala Select. Nuevos paradigmas Políticas eficaces. A nivel discursivo, es imperioso transitar del populismo de las telecomunicaciones –que sólo aprecia el tamaño y los ingresos de las empresas–, al diseño de una política pública con visión de Estado. Es necesario dejar atrás un tipo de regulación punitiva a cambio de políticas eficaces que detonen las inversiones del sector. El legislador debe ser responsable a la hora de garantizar las economías de escala de las empresas. Los legisladores no pueden ceñirse a intereses particulares sino buscar el desarrollo de la industria en su conjunto. Esta industria está conformada por igual por operadores de telecomunicaciones fijas y móviles, de cable y satelitales, empresas de radiodifusión, fabricantes de tecnología, desarrolladores de infraestructura, empresas de software y de sistemas de información. Inclinar la balanza legislativa y regulatoria hacia un conjunto de jugadores implica afectar toda la cadena de valor que implica la amplia industria de las telecomunicaciones en México. Regulación asimétrica focalizada. Es claro, y así consta en la reforma constitucional, que es necesario regular a los operadores preponderantes en telecomunicación y radiodifusión. Pero el análisis de la regulación asimétrica debe ser a fondo y focalizada, no sólo en indicadores de carácter nacional sino por mercado e incluso por servicio. La dominancia de un operador a nivel nacional no se demuestra en las grandes ciudades, mientras que en las zonas rurales hace falta la inversión de nuevos competidores o la intervención del Estado para desplegar redes y servicios con cobertura social. No existe un único mercado nacional de telecomunicaciones, sino mercados locales y en distintos mercados. Es un reto del Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel) saber qué regular en qué mercados, en qué territorios y con cuáles servicios. La regulación referida a la desagregación de la infraestructura esencial no debe amenazar el despliegue de nueva tecnología y, en cambio, debe procurar proteger a los operadores que arriesgan sus inversiones en tecnologías como fibra óptica, sobre todo cuando los servicios tradicionales de voz están cayendo y los usuarios migran cada vez más a servicios de datos proveídos a través de fibra óptica o servicios móviles. Cobertura social. Hay que transformar a los pobres de este país en usuarios de telecomunicaciones. Se trata de llevar la banda ancha a la base de la pirámide socioeconómica. El gobierno federal ha comenzado a dar pasos en ese sentido, con la entrega de 240 mil equipos de cómputo a estudiantes de quinto y sexto de primaria en Tabasco, Sonora y Colima. Ahora se requiere conectividad y programas de alfabetización digital en las escuelas, pero también en los hogares de esos 240 mil niños que llevarán su laptop a casa para mejorar su ecosistema digital. La ampliación de la red dorsal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y el despliegue de la red mayorista inalámbrica en la banda de 700 MHz deben focalizarse exclusivamente en las zonas rurales, apartadas y donde no existe competencia u opere un solo proveedor. Re-valorizar las redes fijas. Mucho se habla de banda ancha móvil pero los servicios inalámbricos requieren redes fijas robustas y de alta capacidad. El crecimiento exponencial de datos móviles podrá ser atendido con más espectro radioeléctrico y mejores tecnologías, pero eventualmente se requerirán redes fijas que transporten las enormes cantidades de datos que están generando los usuarios, principalmente a través del consumo de video en línea. Datos de Nokia Solutions and Networks (NSN) revelan que en 2020 consumiremos hasta 1 gigabyte de datos móviles al día. Si bien, como señalan las cifras y tendencias internacionales, los servicios tradicionales de voz comienzan a descender tanto en número de usuarios como de ingresos, los operadores fijos deben hacer importantes inversiones para modernizar sus redes y hacer despliegues de fibra óptica para redes de transporte y de última milla a través de fibra óptica al hogar (FTTH). La tendencia es hacia la contratación de banda ancha ultra rápida, un segmento de mercado que crece rápidamente en economías desarrolladas como Estados Unidos, Reino Unido o España. En este momento la prestación del servicio FTTH ocurre en zonas urbanas residenciales, pero los reguladores de dichas naciones buscan introducir obligaciones de inversión y cobertura de banda ancha ultra rápida en zonas rurales, con mínimos de calidad de 10 Mbps. Por ejemplo, la adecuada transmisión en streaming de video 4K de ultra alta definición requiere velocidades mínimas de 90 Mbps. Adicionalmente, los operadores deben digitalizar y hacer migrar sus redes para ser compatibles con IPv6, el más reciente protocolo de Internet que otorga una dirección de IP a cada usuario y dispositivo, rumbo al Internet de las cosas (Internet of things), Machine to Machine y la conectividad total. Los operadores de redes fijan requieren la autorización para ofrecer servicios adicionales de telecomunicaciones y para servicios de valor agregado que permitan desarrollar nuevos modelos de negocio. Estas medidas regulatorias hacia la competencia por convergencia y el uso eficiente de la infraestructura y las redes actualmente existentes, permitirá aminorar los costos hundidos de las redes fijas, que también enfrentan estructuras laborales poco flexibles, a diferencia de los operadores móviles. Licitación por subasta. Es necesario regresar a la licitación de espectro por subasta, para que quienes puedan hacer un uso eficiente del espectro para ampliar la cobertura, capacidad y escala de sus redes, aporten un mayor beneficio económico al Estado y a los usuarios. En materia de liberación de espectro, México requiere igualarse a las recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), que señala que para atender la demanda de comunicaciones móviles avanzadas (IMT) se requiere la asignación de 1,148 MHz. Como parte de la política de administración del espectro radioeléctrico, México puede actuar de manera inmediata al licitar los 30 MHz que quedaron desiertos en la Licitación 21 en la banda AWS, así como los 130 MHz en la banda de 2.5 GHz que voluntariamente devolvieron al Estado los concesionarios de dicha banda. Adicionalmente, puede analizarse la opción de asignar espectro en la banda de 700 MHz como parte del mercado secundario, es decir, subarrendar o vender el espectro que no utilice la red inalámbrica compartida en la banda de 700 MHz. En todo caso, la asignación de espectro no debe perseguir fines recaudatorios sino asignarse con claras obligaciones de inversión, despliegue y cobertura, que permitan cumplir con los objetivos de política de inclusión digital universal del gobierno, al mismo tiempo que descongestiona las redes existentes, mejora la calidad de los servicios, amplía la cobertura de los mismos y genera las economías de escala necesarias para que los operadores y el sector crezcan. A mediano plazo puede trabajarse en la creación de una Agencia Nacional del Espectro, responsable de administrar y analizar las tecnologías que permitan hacer un uso más eficiente del espectro. MVNOs. Fomentar la entrada al mercado de Operadores Móviles Virtuales (MVNOs), con su correspondiente regulación. Desde luego, hay que eliminar las barreras a la entrada de los MVNOs, pero también se pueden crear incentivos para que inviertan en el despliegue de redes, como ya ocurre en otros países como Perú. Con políticas públicas focalizadas, se puede fomentar el ingreso de MVNOs para que amplíen la cobertura de servicios en zonas rurales, atendiendo a segmentos del mercado insuficientemente atendidos por los operadores tradicionales. Monopolios de Internet. El papel que han jugado las empresas de Internet para el acceso a la información y el conocimiento ha sido fundamental. Sin embargo, en los últimos años han tenido un crecimiento considerable sin que la autoridad muestre preocupación por esquemas regulatorios de nueva generación. La integración de nuevos conglomerados de Internet supera en velocidad de integración, tamaño e influencia a los operadores tradicionales de telecomunicaciones. Mientras estos últimos enfrentan un amplio catálogo de regulaciones, con el riesgo de intensificarse aún más con las leyes secundarias en la materia, las compañías de Internet carecen de cualquier tipo de regulación, al mismo tiempo que participan de manera considerable en el tráfico de red, al grado de congestionar la infraestructura. Empresas Over the Top (OTT) (aquellas que “corren” sobre la infraestructura de Internet) ocupan espacios en la red, anchos de banda considerables, generan ingresos y distribuyen contenidos sin que exista un control sobre su operación. Este tipo de regulación en términos de “Neutralidad de la red” está ausente de la reforma constitucional, la legislación secundaria y la agenda regulatoria del Ifetel. Se trata de desafíos presentes y del futuro inmediato no están siendo abordados ni discutidos. Mientras los legisladores y los reguladores siguen enfrascados en temas de interconexión, desagregación y compartición no acordada de infraestructura, los operadores deben hacer las inversiones para atender la demanda de datos que generan los OTT y el creciente número de usuarios que los consumen, sin que la autoridad atine a dar una respuesta. Se requieren respuestas innovadoras ante modelos de negocios cada vez más disruptivos, como es el caso de las empresas de Internet y OTT. Reconfiguración de la industria. Los acontecimientos recientes no dejan lugar a dudas sobre la necesidad de reconfigurar y consolidar la industria. Los ejemplos abundan y la dirección correcta para ser esa, pero lo interesante es la tendencia hacia reducir costos, generar mejores economías e innovar, sacando provecho de lo que mejor sabe hacer cada quien. Algunas de las consolidaciones ya se materializaron y otras más aún están en proceso en el mundo y en América Latina. Aquí algunos ejemplos: Nokia Siemens Networks-Siemens (mundial), Microsoft-Nokia (mundial), Softbank-Sprint (Japón y Estados Unidos), Vodafone-Kabel Deutschland (Alemania), Vodafone-Verizon (Reino Unido y Estados Unidos), Telefónica-ePlus (Alemania), América Móvil-KPN (Holanda), Telefónica-Telecom Italia-TIM Brasil (España-Italia-Brasil), Entel-Nextel (Chile y Perú), Oi-Portugal Telecom (Brasil-Portugal), Digicel-Orange (República Dominicana), Telefónica-PPF (República Checa, Eslovaquia)… Como se aprecia, somos testigos de vertiginosas transformaciones en el sector de las telecomunicaciones a nivel mundial. México corre el riesgo, una vez más, de quedar rezagado si las autoridades no diseñan una política pública visionaria y eficaz que detone las inversiones en el sector y garantice las economías de escala necesarias para su subsistencia. Es la hora momentum en las telecomunicaciones en México y ello implica avanzar hacia las siguientes acciones: 1. Iniciar la discusión y aprobación del ordenamiento único convergente de radiodifusión y telecomunicaciones (leyes secundarias). 2. Convocar al diseño de la Agenda Digital y a la conformación de una Comisión Nacional de Banda Ancha, instancia de articulación intersectorial que permita alcanzar los objetivos de política de inclusión digital y los mecanismos del Sistema Nacional de Planeación Democrática. 3. Formular una política pública y regulatoria eficaces que promuevan la competencia por convergencia, detonen la inversión y reviertan el preocupante estancamiento de la industria de telecomunicaciones. 4. Licitación de los 30 MHz restantes en la banda de AWS y de los 130 MHz en la banda de 2.5 GHz, bajo un proceso licitatorio abierto, transparente y competitivo. La sola liberación de este recurso esencial atraerá inversiones, generará competencia y ampliará la cobertura de servicios. 5. En telecomunicaciones, las empresas pequeñas enfrentan enormes desafíos a la hora de alcanzar las inversiones y los objetivos ambiciosos de política pública digital. Urge la reconfiguración y consolidación de grupos, a fin de fomentar una auténtica competencia entre empresas eficientes, robustas y con tamaño suficiente en el uso de su infraestructura esencial (redes fijas y móviles). La consolidación de grupos debe ser hacia la convergencia de servicios y plataformas (móvil-fijo-satelital), buscando en el socio estratégico las adquisiciones, alianzas y sinergias que permitan completar el paquete convergente de servicios y generar economías de escala e innovación en planes comerciales, modelos de negocio y precios bajos al usuario por efecto de la reducción de costos, eficiencias y escalas, no por decisión regulatoria. 6. A la regulación en materia de competencia se deben adicionar obligaciones precisas de inversión, despliegue y cobertura calendarizadas, tal y como ha sucedido en las licitaciones de Brasil, Chile, Colombia, Perú y Costa Rica. Las solas declaraciones de los actores, el acceso a la red del incumbente y la regulación asimétrica, no garantizan el despliegue de recursos digitales que el país necesita. Calendarizar compromisos y supervisar obligaciones es vital para que el Ifetel garantice el uso y explotación efectivo y con fines sociales del espectro. 7. La competencia y la consolidación clásicas en el sector de las telecomunicación está en franca transición y transformación; no es con muchos proveedores como se van a obtener las inversiones, las economías de escala, la convergencia, la reducción de costos y la explotación eficiente de las redes e infraestructuras para ofrecer los mejores precios al usuario final. 8. Por el tamaño e importancia de las economías, para que México alcance una penetración de 130 dispositivos móviles por cada 100 habitantes como ocurre en Brasil, se requiere agregar al parque tecnológico entre 40 y 45 millones de nuevos teléfonos celulares hacia 2018. Sólo así el país podrá igualarse a las naciones de América Latina con una penetración media de tecnologías inalámbricas. 9. Es necesario transformar en nuevos usuarios a la base de la pirámide económica y conectar a quienes todavía viven en pobreza digital. La oportunidad de negocio para los próximos años está en los consumidores que no tienen cobertura y acceso a la banda ancha y la conectividad. > Sobre Mediatelecom Policy & Law |
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Blog de Octavio Islas 