10,521 Mediatelecom, Jorge Fernando Negrete Pacheco, Políticas públicas, clave para el éxito del Pacto por México

Siempre con matices, y después del desastre que se vivió el sexenio pasado, se puede estar de acuerdo con los contenidos que en materia de telecomunicaciones y radiodifusión se presentaron en el Pacto por México. Los signatarios acordaron que el gobierno realizará un conjunto de acciones y que las fuerzas políticas pactantes impulsarán reformas legislativas, así como las acciones políticas que necesita el sector.

Reconocer que se requiere dotar de facultades al órgano regulador, que hacen faltan tribunales especializados, que se requiere competencia y que necesitamos una nueva Ley de Telecomunicaciones, es el primer paso. Diversos colegas, funcionarios, representantes de partidos y empresarios manifestaron coincidencia en darle curso a esta iniciativa, ya que pocas herramientas de transformación social son tan poderosas para combatir la pobreza y volver competitivas las economías como la banda ancha.

Sin embargo, hay que tener cuidado con el optimismo actual. El ex presidente Calderón definió su sexenio como el de la cobertura, la convergencia y la competencia, pero sólo buscó regular esta última a través de la reducción de tarifas de interconexión que no permitieron el despliegue de redes. Lo anterior, sin mencionar el sinsentido de imponer impuestos a las telecomunicaciones, la movilidad insólita de servidores públicos, el enfrentamiento en el sector, la ausencia de certeza para invertir, además de dejar un saldo con varios actores sin fortaleza financiera.

Por lo tanto, no es ocioso reflexionar una vez más la secuencia de acciones necesarias para impulsar el sector y preguntarnos cuáles son (o deben ser) los grandes objetivos estratégicos en materia de política pública.

Iberoamérica, sin nuevas leyes…

En los últimos años, Iberoamérica tuvo pocos avances legislativos de gran calado en el sector de las telecomunicaciones. Perú logró consenso en su Congreso y promulgó una Ley de Promoción de Banda Ancha y una más de Transferencia Electrónica de Fondos; Brasil obtuvo la regulación de la televisión de paga y de operadores móviles virtuales (OMV); Colombia presentó un paquete de medidas orientadas a su diseño institucional y Chile discute en el Congreso desde hace dos años un proyecto de ley para TDT y el replanteamiento de las facultades institucionales del ente regulador. El único país que cuenta con un anteproyecto de Ley de Telecomunicaciones en discusión es España, pero no ha existido una reforma integral a la legislación de ningún país de habla hispana además de la bolivariana de Responsabilidad Social en Radio y Televisión de Venezuela y la de Argentina, que enfrenta fuertes resistencia del principal grupo multimedia, Grupo Clarín. Existen amagos de legislaciones en Ecuador y Bolivia, pero sin avances, y sólo Guatemala reformó su Ley de Telecomunicaciones para prorrogar por 20 años el usufructo de la telefonía móvil y las frecuencias de televisión.

Sin embargo, la ausencia de una “nueva ley” de medios y telecomunicaciones en el contexto iberoamericano no restó sino que requirió liderazgo y visión de los gobiernos de estos países, aun y cuando existen operadores incumbentes en todos los mercados, cuando están quebradas las finanzas de algunas, cuando existen Congresos en su contra de los gobiernos o cuando existen diseños institucionales imperfectos (como si acaso existiera alguno perfecto).

… pero con política pública

Desde el ejecutivo en Brasil, Dilma Rousseff lanzó su Plan Nacional de Banda Ancha; Cristina Fernández de Kirchner diseñó Argentina Conectada y muchos otros programas de TIC sociales; España cuenta con un proyecto de Ley de Telecomunicaciones y una Agenda Digital apegados a la norma europea; el presidente Sebastián Piñera de Chile tiene en sus manos el anteproyecto de Agenda Digital; el presidente Juan Manuel Santos de Colombia lanzó el Plan Vive Digital, el cual fue reconocido en su momento como la mejor política pública en la materia.

No es casualidad, por lo tanto, que precisamente esos países, a través de políticas públicas de largo plazo con visión y objetivos, muestren sólidos avances en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación como motor de desarrollo de la economía en su conjunto.

Penetración telefonía fijaTelefonía móvil185,134,974258,961,237Cubierta 91.5% de población brasileña por telefonía móvil

Brasil	Arranque jun/2010 (accesos)	Avance 3T12 (accesos)	Objetivos
Banda ancha móvil (3G)	13,900,000	57,280,000
Penetración banda ancha móvil	7.20%	30.01%	95% de municipios cubiertos al 2014.
Municipios cubiertos por 3G	681	2,261
Banda ancha fija	12,270,000	18,549,909
Penetración banda ancha fija	6.36%	9.43%
Conexiones totales a Internet	26,170,000 (13.5%)
Penetración telefonía móvil	96%	131%

Estos países lideraron ambiciosos proyectos de penetración digital que los llevó a superarnos  tanto en crecimiento como en densidad de diversos indicadores tales como telefonía móvil, banda ancha, televisión de paga e incluso liberación oportuna del espectro. Por ejemplo, recientemente el investigador Ernesto Flores Roux calculó que México pierde 30 millones de dólares al mes por desaprovechar el uso de la banda de los 700 MHz. Como ya se ha documentado, a pesar de la posición privilegiada de México, nuestro país se encuentra rezagado en penetración de servicios de telecomunicaciones en América Latina y no lidera en ninguno de ellos en la región.

Densidad de servicios de telecomunicaciones en América Latina 2011

El uso de la banda ancha contra la pobreza, la convergencia plena para todos para materializar el derecho a la información, los fondos de cobertura universal y los financiamientos PyME-digital son divisas que han obtenido confianza en los congresos y compromisos de revisión institucional y legislativa. Es decir, se comenzó con las políticas públicas para posteriormente alcanzar compromisos de mayor trascendencia legal e institucional.

Por lo tanto, necesitamos priorizar la cobertura y sus alcances, la convergencia plena –sin marginación de usuarios– y el irrebatible derecho a la libre circulación de la información en todas las plataformas a que tienen derecho y acceso los ciudadanos. Necesitamos recuperar el espíritu de los artículos 25 de la Constitución en materia de rectoría económica del Estado, y el 26, para ejercer las facultades de planeación democrática y diseñar un Plan Nacional de Banda Ancha robusto, visionario, transversal, incluyente e inspirador, que defina los grandes objetivos e indicadores del sector, es decir, la ruta de viaje para todos sin excepción.

Pese a las evidencias provenientes de países vecinos en cuanto a la importancia y necesidad de una autoridad que garantice la no discriminación, la calidad y disponibilidad de las telecomunicaciones hacia el consumidor, la pasada administración se concentró en la política de regulación del incumbente de telefonía (no así de televisión abierta y de cable), a través del fortalecimiento de otros operadores (ya dominantes en otros mercados). De acuerdo a la lógica estatal, eventualmente lo anterior llevaría al país al óptimo funcionamiento del mercado y, en consecuencia, daría fortaleza al slogan de las tres C: convergencia, competencia y cobertura.

Sin embargo, al final lo anterior no ocurrió. En cuanto a convergencia, se mantiene al principal operador de telefonía en el país sin la entrada a la televisión de paga; en cuanto a competencia, permanecemos con operadores aislados en cada uno de sus nichos de mercado, con dominantes en los distintos mercados de televisión y telefonía; finalmente, en cuando a cobertura, sobran ejemplos de que México se encuentra solo por arriba de países como Bolivia y Cuba en cuanto a penetración de telefonía móvil, ocupamos los últimos lugares en penetración de banda ancha móvil entre los países de la OCDE, sin contar con la desaceleración y la protección regulatoria de la televisión restringida que solo soportó un operador más a través de Dish.

Si bien la eficiencia del libre mercado es un elemento esencial para el desarrollo de las telecomunicaciones, también lo es la intervención del Estado en un país donde, de acuerdo a las más recientes estadísticas del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 52 millones de personas presentan algún grado de pobreza y 13 millones viven en condición de pobreza extrema, según la última estimación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

La fortaleza no consiste en la regulación excesiva de las telecomunicaciones sino en la visión de un Estado y en el liderazgo de su sector dirigente para contar con los suficientes elementos regulatorios, pero sobre todo de política pública, que permitan la disminución de las ineficiencias del mercado en todos sus niveles, para que los servicios sean accesibles a toda la población, se mantenga un clima favorable a la inversión privada a través de alianzas público-privadas que garanticen servicios de calidad en aquellas áreas de escasa rentabilidad y cobertura en las zonas donde el mercado no puede llegar. En palabras del presidente de Colombia: “el mercado hasta donde sea posible; el Estado hasta donde sea necesario».

En otro documento, Mediatelecom Policy & Law había calculado el monto de pérdida por no haber cumplido las metas de cobertura de servicios de telecomunicaciones planteadas a inicios del sexenio pasado.  Si se aprecia el impacto estudiado por el Banco Mundial de 1.38 por ciento sobre el PIB por cada 10 por ciento de penetración de banda ancha, estimamos que el PIB de México dejó de generar 62 mil millones de pesos reales en 2011, alrededor de 0.67 por ciento de crecimiento económico para el país. Más aún, la diferencia entre la cobertura lograda a finales de 2012 y lo planteado a inicios del sexenio, habría generado un crecimiento adicional de 1.18 por ciento al PIB de 2012 de haberse cumplido la meta prevista.

Sin duda, se requiere de un replanteamiento de la estructura actual del sector de telecomunicaciones en el país, mediante un marco regulatorio que le permita suficiente flexibilidad para actuar ante el vertiginoso cambio tecnológico y con suficiente fortaleza para impedir las ineficiencias del mercado.

Sin embargo, el Estado debe plantearse primero los objetivos a alcanzar para contar con un mercado de telecomunicaciones eficiente; sólo bajo ese marco es posible plantear las necesidades de regulación y reestructuración del régimen legal y de las instituciones. En ese sentido, bajo una visión y evaluación clara, se tendría una mayor posibilidad de presentar acciones claras de política pública encaminadas a beneficiar a los consumidores e invertir en infraestructura, dentro de los límites propios del gobierno. Ya lo dijo Julius Genachowski, presidente de la Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos: “si construimos infraestructura la innovación vendrá”.

Defensa de los usuarios

Como se mencionó anteriormente, la experiencia latinoamericana presenta casos en los cuales el gobierno carecía de las herramientas legales necesarias para la regulación efectiva del mercado; sin embargo, a través de diversas iniciativas, programas y proyectos, es decir, políticas públicas, se ha logrado hacer frente a las necesidades de esos países en cuanto a servicios de telecomunicaciones. En este sentido, valdría la pena una auditoría a los distintos programas del gobierno federal (Enciclomedia, Habilidades Digitales para Todos, e-México, Compuapoyo), así como a las agendas regulatorias (¿existen?) de instituciones como la Cofetel y los decálogos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para evaluar sus resultados y efectividad, más allá de su impacto mediático del momento.

En el caso de acciones contundentes pero sobre todo benéficas para el usuario, destaca la decisión del regulador brasileño de suspender la venta de tarjetas SIM o nuevas líneas a tres operadores que venían arrastrando ineficiencia en el servicio: Oi, TIM y Claro. Aunque no todos los reguladores de la región cuentan con facultades de esta naturaleza, en el caso de Colombia y Chile han compensado esa ausencia de atribuciones a través de la evaluación y la entrega de informes de calidad a los consumidores, que les permiten optimizar la toma de decisiones al momento de elegir un servicio. Por ejemplo, la Subsecretaría de Telecomunicaciones de Chile ha mostrado un trabajo cercano al organismo protector del consumidor.

En el caso de México resalta la iniciativa MiCofetel, la cual permite la presentación de quejas y su canalización a la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco); aunque está apoyada en un sitio web y aplicaciones móviles, aun se requiere mayor participación del órgano regulador de las telecomunicaciones pero no para buscar los reflectores de la prensa especializada, sino como medida disuasoria de malas prácticas de los operadores, para informar al consumidor y como medida de prevención con el objetivo fundamental de alcanzar la calidad en el servicio. Es cierto que la Cofetel no tiene atribuciones para sancionar, pero sí las tiene la SCT, a la cual debieran dirigirse los reclamos.

Inversión extranjera directa convergente

Entre otros temas que se requieren atender y que deberán ser parte de la discusión si se desean cumplir plenamente los objetivos del Pacto por México, es la apertura a la inversión extranjera en telefonía fija. La justificación a la limitación de inversión extranjera se basaba en la protección de un servicio público como la telefonía fija, que garantizara su funcionamiento y alineación al desarrollo económico y social del país. Sin embargo, actualmente la telefonía fija cedió su importancia a la luz de nuevas tecnologías como la telefonía móvil y el Internet, donde sí se permite la entrada de compañías extranjeras.

Aunque el servicio de telefonía fija ya no sea el servicio preponderante como ocurría hace 20 años, son las redes y la infraestructura fijas las que mantienen su atractivo e importancia para la provisión de servicios convergentes de alta velocidad y capacidad para fortalecer la comunicación móvil, la televisión de paga y la banda ancha. Diversos casos en el mundo dan cuenta de operadores que, siendo fijos, se fusionaron con otros móviles y viceversa.

Rafael del Villar, ex comisionado de la Cofetel, argumentó entonces que “las restricciones a la inversión extranjera directa son particularmente contraproducentes cuando son asimétricas entre mercados estrechamente relacionados. Tal es el caso, por ejemplo, de la telefonía fija y la telefonía móvil, donde la participación de la inversión extranjera directa está limitada al 49 por ciento en la primera, mientras que en la segunda no existe un límite.”

Pese a la intención de la Cofetel de atraer inversionistas extranjeros durante la pasada licitación de espectro radioeléctrico (licitaciones 20 y 21) para la provisión de telefonía móvil, el esfuerzo será inútil en tanto la convergencia se mantenga restringida a unos cuántos operadores y a los propios inversionistas extranjeros, presentando un mercado poco atractivo sin las condiciones necesarias que permitan a un nuevo inversionista asegurar la rentabilidad y generar las economías de escala necesarias que permitirían el aprovechamiento del uso intensivo de capital, característico del sector de telecomunicaciones. Por lo tanto, si se piensa realmente en convergencia, la apertura a la inversión extranjera directa en telefonía fija tendría que venir acompañada necesariamente de la misma apertura en el mercado de la radiodifusión.

Por lo tanto, no debemos colocar la carreta delante de los caballos. Primero la política pública, enseguida la legislación, el presupuesto necesario, el diseño institucional, la estabilidad en los servidores públicos y el liderazgo. Esta carreta requiere que todos los caballos avancen al mismo tiempo y con el mismo vigor. De nada sirve tener viento a favor si no sabemos adónde ir.