Diagnóstico de la OECD para la Competencia
Ernesto Piedras
epiedras@epiedras.net Twitter @ernestopiedras
No dejan de ser llamativas las reacciones que se derivaron del documento de revisión sobre las telecomunicaciones en México que publicó en meses pasados la OCDE.
Primero por parte del Gobierno mexicano, quien acusó recibo e inmediatamente anunció un decálogo de acciones en la línea de lo ahí recomendado en pro del fomento a la competencia, acciones positivas e inmediatas.
Pero prácticamente al mismo tiempo parecieron haber surgido las reacciones y confusiones por parte de las empresas dominantes de los segmentos móvil y fijo, Telcel y Telmex. Y como no van a llamar la atención si este reporte sobre nuestro sector de las telecomunicaciones en México es precisamente un diagnostico de sector y país, no de empresas. ¿O sí se han creído que todo México es territorio propiedad de una sola empresa?
Ese pingue desarrollo del mercado es atribuible (como alguna vez lo ha dicho y se ha desdicho la CFC) a prácticas anticompetitivas, así como a pasadas administraciones gubernamentales por demás capturadas regulatoriamente, que han resultado en la inacción regulatoria y la instrumentación (temporal, como en otros países exitosos) de regulación asimétrica. Además de la extrema litigiosidad que nos hace navegar en un mar de amparos que paralizan la evolución del mercado.
También ese análisis muestra que la pérdida en el excedente del consumidor es atribuible a las deficiencias de la industria, en parte por los cobros excesivos y en parte por las suscripciones que no se realizaron. Lo anterior no es incompatible con el argumento de que la acción de esos operadores dominantes también ha generado efectos positivos en la sociedad y mercados mexicanos. Sí, han invertido y ofrecido servicios en México, pero limitados, caros y malos, sobre todo si se evalúan con los servicios que se ofrecerían en un ambiente competitivo, como lo propone la OCDE, además de las instituciones académicas (no un par de académicos a quienes se les encomendó ese ir de artículos), otros organismos internacionales, grupos de análisis, organizaciones de la sociedad civil y de consumidores, entre muchos otros.
Y es que en efecto no nos vayamos a confundir con que esos materiales distribuidos por el único interesado en decir que los servicios de telecom en México son de plena cobertura, accesibles y de buena calidad, no son «papers» académicos, como se ha buscado promover. Insisto, son de unos académicos (sin adjetivos para calificarlos o descalificarlos), pero en donde no debemos confundirnos porque no están avalados por sus instituciones académicas y ni siquiera sus logos aparecen ahí, porque es obra por encargo a título personal. Por ello apuntan en su primera página: “Este reporte fue encargado por América Móvil. Sin embargo, las opiniones expresadas son exclusiva responsabilidad de los autores”.
La liga en la que jugamos
Otra de las pseudo críticas al documento de la OCDE es la comparación entre los países miembros, considerada inadecuada por no estar en el mismo rango de ingresos per cápita.
Pero para bien o para mal, ¡es la liga de países en la que jugamos! Es la labor de la OCDE analizar y comparar a los miembros de su organización, y aunque la selección pudiera mostrar un menor desempeño del país, es correcta cuando el objetivo del análisis es observar las deficiencias que se tienen respecto a países más avanzados.
Además, nueve de diez elementos de todo lo que intercambiamos con el mundo, tiene que ver con países de esa Organización: flujos financieros, capital humano, insumos, mercancías, y claro, comunicaciones. Con todo, la productividad e nuestras empresas compite con las de aquellas naciones, así como la competitividad de nuestro país.
Economía: buena o no
Ambos documentos son un mecanismo que busca desprestigiar a la OECD y jurar que en México nuestras telecomunicaciones cuentan con competencia efectiva y son óptimas. Pero nadie sensato, en serio, podría hacer tal afirmación. Resulta lamentable que unos Economistas afirmen la ausencia, en su totalidad, de fallas de mercado en México y por ende de pérdidas en los beneficios del consumidor, cuando ellas son inherentes a los mercados de telecomunicaciones.
Además, la metodología empleada, con todo y sus canastas, se ha desarrollado por décadas y se mejora para permitir mediciones, comparaciones y así, para generar recomendaciones de política sectorial, no se hace el esfuerzo para demeritar a un país o a una empresa, ¡faltaba más! No nos dejemos llevar por un sesudo intento de desprestigiar a una de las organizaciones más importantes para promover el desarrollo económico a nivel mundial, que lo único que busca es lo mismo para México.
Con todo, los que analizamos el sector preferimos quedarnos, no como autómatas sino reflexivos, con el diagnostico de la OECD, pero sobre todo, con una autoridad que a partir de él reaccione en pro de la competencia y de los consumidores.
Documento OCDE- Revisión de las Telecom en México:
Política y Recomendaciones Regulatorias
Ernesto Piedras
epiedras@epiedras.net Twitter @ernestopiedras
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), publicó un documento de política sectorial que consolida un diagnóstico integral sobre la situación actual de las telecomunicaciones mexicanas. Parte de un análisis de mercado que destaca los elevados precios, la mala calidad de los servicios, los bajos niveles de inversión para el despliegue de infraestructura; en parte atribuibles a las limitaciones a la Inversión Extranjera Directa en los segmentos de la industria, salvo móvil, la falta de competencia en el mercado y la sub óptima cobertura con que cuenta el país, entre otros.
Poca Competencia en el Mercado y sus Efectos para el Consumidor
Cabe mencionar que uno de los elementos más representativos dentro de dicho análisis es la poca competencia que existe en cada uno de las segmentos de las telecomunicaciones, medido en parte por la concentración de mercado, donde el operador incumbente de telefonía fija mantiene 80% de las líneas, el de telecomunicaciones móviles mantiene 70% de las mismas y el principal operador de banda ancha mantiene 66% de las conexiones. Asimismo, esta falta de competencia es atribuible además a la captura regulatoria, la falta de acciones gubernamentales para limitar el poder de los operadores dominantes o bien imponer algún tipo de regulación asimétrica, además del abuso de la legalidad en que incurren los operadores por medio del amparo.
Como resultado, México mantiene los niveles más bajos de penetración entre todos los países analizados en todos los servicios, dejando sin acceso a una gran cantidad de mexicanos. Es importante destacar que el mayor afectado de dicha situación termina siendo el consumidor, que recibe servicios de mala calidad a los precios más elevados. Dicho análisis muestra que la pérdida en el excedente del consumidor atribuible a las deficiencias de la industria; en parte por los cobros excesivos y en parte por las suscripciones que no se realizaron, representa un total de 129 mil millones de dólares entre 2005 y 2009, equivalente a 1.8% del PIB nacional al año. Esta pérdida representa 26 mil millones de dólares anuales, que a su vez equivalen a 240 dólares per cápita al año, lo que quiere decir que en total cada consumidor perdió un excedente de 1,200 dólares en esos 5 años, que se traduce en casi 8 meses de salario mínimo para cada mexicano.
Fortalezas y Debilidades de la Regulación en las Telecomunicaciones
Dicho estudio también hace un importante análisis sobre las fortalezas y debilidades de la regulación actual en las telecomunicaciones. Comenzando por las fortalezas, hace hincapié en el hecho de que el marco regulatorio cuenta con el potencial de fomentar una mayor competencia al interior de la industria, siempre y cuando la regulación sea aplicable. Por su parte, la existencia de un organismo independiente encargado de regular la competencia en el mercado y supervisar que las empresas no comentan prácticas monopólicas, como es la Comisión Federal de competencia, otorga seguridad jurídica al marco regulatorio.
La red de fibra de la CFE también brinda la posibilidad de apertura a una mayor competencia por medio de nuevas licitaciones, además de otorgar al país la oportunidad de adoptar las nuevas tecnologías, que traerán consigo mejores servicios a menores precios. Adicionalmente, ha habido progreso respecto a las tarifas de interconexión, autorizando a la COFETEL a determinarlas, lo que se ha traducido en una drástica disminución de las mismas. Finalmente, el reconocimiento de la necesidad de limitar el poder de los operadores dominantes en el sector es el primer paso hacia adelante en el camino hacia la competencia efectiva.
Ahora bien, por el lado de las debilidades, la Ley Federal de Telecomunicaciones se considera anticuada, limitando la autoridad regulatoria de la COFETEL. Derivado de ello, no se han podido emitir obligaciones específicas para limitar el poder de los operadores dominantes, además de que ha faltado una regulación asimétrica para cumplir dichos objetivos. Si a esta situación aunamos el abuso de legalidad por parte de los mismos, que han impedido la ejecución de las determinaciones regulatorias, resulta en la parálisis jurídica del sector.
El organismo regulatorio de las telecomunicaciones no tiene la capacidad de emitir regulación ex ante que determine las reglas del juego previa incursión al mercado. Además, la pérdida de concesión como castigo al incumplimiento de las obligaciones establecidas en la misma ha sido una amenaza poco creíble para los operadores, sin generar incentivo alguno para que cambien sus prácticas. Por su parte, las restricciones a la Inversión Extranjera Directa en diversos segmentos también limita la competencia, desincentivando la entrada de nuevos actores a un mercado de por sí altamente concentrado, situación que crea barraras de entrada adicionales. Finalmente, la regulación ha sido ineficiente, no ha tenido aplicación efectiva ni ha mostrado la capacidad de exigir a los operadores el cumplimiento de las obligaciones establecidas en sus concesiones.
Todos estos elementos muestran el potencial que tiene la regulación en las telecomunicaciones mexicanas de fomentar una mayor competencia en el mercado. Este aumento en la competencia tiene el potencial de ofrecer más y mejores servicios al usuario final, contribuyendo así al aumento en el bienestar social. Pero también, presenta los importantes retos a superar en cuanto a la efectiva implementación de la regulación, la captura regulatoria y demás trabas regulatorias que han limitado el sano desarrollo de la industria.
Recomendaciones de Política Regulatoria
Entre los elementos más importantes del documento son las acciones concretas que propone para mejorar la situación actual de la industria. Estas recomendaciones de política sectorial se dividieron en tres grandes apartados. En primer lugar, asegurar la eliminación de barreras de entrada al mercado. Al respecto, las principales recomendaciones fueron: la eliminación de barreras a la Inversión Extranjera Directa, es decir, la apertura en todos los segmentos de la industria. Creación de medidas efectivas que promuevan la sana competencia al interior del mercado, por medio de instituciones fuertes que puedan exigir su cumplimiento. Adicionalmente, fomentar la incursión de operadores virtuales móviles (MVNOs) para el aumento a la competencia y cambiar el esquema de concesiones de espectro a través de licitaciones por uno que permita la entrada de nuevos competidores al mercado con mayor facilidad, como permisos o licencias.
En segundo lugar, propone hacer un cambio en los procesos regulatorios que se traduzca en mayor transparencia, no discriminación hacia los nuevos operadores y la aplicación efectiva de la regulación existente. De este punto surge la necesidad de un marco regulatorio eficiente para exigir el cumplimiento de sus obligaciones a los operadores, así como la publicación periódica de la calidad de los servicios ofrecidos, para que los consumidores puedan elegir las opciones que más convengan a sus intereses. Finalmente, se hace énfasis en la necesidad de fortalecimiento de la COFETEL como órgano regulador con plena autonomía, para evitar la “doble ventanilla” con la SCT, además de contar con la capacidad de declarar la dominancia en el segmento, lo que implicaría también independencia de la CFC y la capacidad de imponer sanciones que desincentiven a los operadores a incumplir con sus obligaciones.
En tercer lugar, se hace especial hincapié en reformar la legislación existente para estimular un aumento real en la competencia. Entre estos cambios, se insiste en aumentar la capacidad de la COFETEL para determinar las tarifas de interconexión ex ante, evitar la discriminación en la industria así como poder determinar la dominancia de los operadores e imponer las sanciones correspondientes. Además, destaca la importancia de la consolidación de Áreas de Servicio Local, la transición hacia la TV digital, conocida como el apagón analógico, procurar la cobertura universal y empoderar al consumidor.
¿Y ahora qué sigue?
Entonces, la verdadera pregunta es: ¿Por qué el mismo gobierno no hace un análisis de este tipo? O mejor aún ¿Por qué no se implementan estas recomendaciones?
La lectura de este documento deja ver una serie de variables que pueden ser exógenas a la política; las variables endógenas, en cambio, son producto más bien de la falta de voluntad política. En otros países, estas recomendaciones son tomadas en cuenta en pro del desarrollo, esperemos que aquí también estas recomendaciones se traduzcan en acciones regulatorias que transformen a la industria mediante el aumento en la competencia efectiva.
Ernesto Piedras
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