8693 México, Mediatelecom, Los dados cargados: OCDE y la crisis de cobertura en tiempos de competencia

Introducción

Después de anunciarlo por muchos meses y de que se anticipara en la prensa el sentido delEstudio de la OCDE sobre políticas y regulación de las telecomunicaciones en México (Review of Telecommunications Policy and Regulation in Mexico), la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) presentó el 30 de enero en el Museo Interactivo de Economía (MIDE) el documento sobre el sector de las telecomunicaciones en nuestro país.

Los siguientes párrafos están destinados a comentar parte del contenido del documento, en ciertos temas e implicaciones que consideramos polémicos. La crítica es un ejercicio fundamental en cualquier democracia y, por lo tanto, no debemos caer en el maniqueísmo de que el estudio o se acepta o se descalifica, como ya circula la estrategia discursiva entre algunos actores interesados en el sector, empezando por el presidente de la Cofetel, Mony de Swaan. El documento debe consultarse, ponderarse, analizarse y cuestionarse si es menester.

Lo primero que habría que decir es que fue un estudio solicitado a instancias de la Cofetel, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Y aquí las primeras implicaciones:

1. Desde un principio y hasta la fecha, el nombramiento de Mony de Swaan fue y ha sido cuestionado por su falta de credenciales para liderar el sector. Este estudio de la OCDE comprueba su desconocimiento en la materia al grado de que tuvo que contratar un diagnóstico de la industria para justificar políticas regulatorias que ya están sobre la mesa de las autoridades mexicanas aún antes de que se solicitara a la OCDE el diagnóstico. De Swaan contrató el estudio y busca legitimar una agenda regulatoria que le dictó expresamente a la organización.

2. Por su contenido, el estudio de la OCDE pudo ser realizado por cualquier despacho de consultores mexicanos con sólo haberle liberado la información. Contrario a las declaraciones públicas de fortalecer la estructura interna de la institución, ese diagnóstico debió elaborarse en el seno de la Cofetel, a través de las distintas áreas que para ello ya existen, con excelentes analistas del sector. Así, en lugar de fortalecer las áreas de investigación, análisis y prospectiva de la Cofetel, los distintos presidentes de la Cofetel las han debilitado. Lo anterior no es una ocurrencia. El artículo 9-A-III de la Ley Federal de Telecomunicaciones advierte que es atribución de la Cofetel “realizar estudios e investigaciones en materia de telecomunicaciones, así como elaborar anteproyectos de adecuación, modificación y actualización de las disposiciones legales y reglamentarias que resulten pertinentes”. Para quienes gustan citar al regulador inglés (Ofcom) como paradigma, esta institución elabora sus propios estudios, diagnósticos y encuestas, porque es parte de su función social. México olvidó la tradición de liderazgo en materia de diseño de políticas de telecomunicaciones que lo caracterizó durante años en América Latina.

3. Lo anterior no sería grave a no ser por el reconocimiento de la propia OCDE cuando señala en la introducción del estudio: “En este informe se analizan las políticas y la regulación de las telecomunicaciones en México y se formulan algunas recomendaciones, que no son nuevas, sino que reflejan en gran medida las mejores prácticas que ya sea aplican en muchos países de la OCDE y que han contribuido a desarrollar en estos países.” En efecto, las recomendaciones no son nuevas. Le pérdida de credibilidad de la Cofetel ha hecho que se contrate un estudio que dice exactamente lo que la Cofetel quiere que diga.

4. Por lo tanto, son inexactas las recurrentes declaraciones de De Swaan en el sentido de que el Congreso de la Unión es el responsable de la parálisis y de que no existan reformas al marco jurídico en la materia. Los legisladores no han hecho la tarea y algunos incluso defienden los intereses de las televisoras, pero la ley actual otorga atribuciones claras. Es decir, con la misma ley hubo crecimiento del sector en otros sexenios; con la misma ley está estancado el sector; y con la misma ley la industria está confrontada. ¿Es la ley o quienes deben hacerla cumplir?

Premisas de la OCDE

El objetivo de este informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es “examinar las políticas y regulaciones en el sector de servicios de telecomunicaciones en México y presentar recomendaciones destinadas a promover la reforma regulatoria, la competencia en el mercado y estimular la inversión en el sector como un elemento fundamental para el desarrollo futuro de la economía mexicana”. El estudio de la OCDE establece las siguientes premisas:

Contexto adverso

Las premisas básicas de este estudio se presentan dentro de un contexto de complejas  circunstancias en México que podemos identificar de la siguiente manera:

a. Ausencia de política pública en el sector. El programa sectorial respectivo es poco claro en sus objetivos, en indicadores y en acciones. Resulta poco ambicioso y no retoma marcos referenciales de vanguardia, como los planes y comisiones de banda ancha que han sido sugeridos por la UIT y la Comisión Mundial de Banda Ancha, y que han incorporado países como Estados Unidos, Corea y Brasil, entre otros.

b. Inestabilidad de los titulares de los órganos competentes de las políticas de telecomunicaciones. Durante el gobierno de Felipe Calderón (Partido Acción Nacional), han transitado tres secretarios de Comunicaciones y Transportes (2 por año), cuatro subsecretarios de Comunicaciones, cinco comisionados y dos presidentes de la Cofetel.

c. Presencia de un conflicto entre operadores y la autoridad, que ha alcanzado un nivel histórico de litigios y falta de transparencia que evidencia la falta de liderazgo y de visión estratégica del sector, ocasionando una peligrosa parálisis de la industria y del país en este rubro.

d. Falta de política pública transversal de la administración públicaen el rubro de promoción e incorporación de tecnologías de la información. Por ejemplo, no hay Agenda Digital ni Plan Nacional de Banda Ancha.

e. Falta de coordinación con los estados de la Repúblicapara incorporar programas de promoción de tecnologías de la información en las áreas educativa, de salud y de seguridad.

f. Ausencia de un programa institucional de acceso a equipo(computadoras) y tecnologías de la información.

g. Inexistencia de un programa institucional de conectividad masivaen las zonas marginadas, rurales y para grupos discapacitados.

h. Incorporación de tecnologías obsoletas en materia de educación digitalcomo WiMax, para el programa Habilidades Digitales para Todos.

i. Politización del tema debido a coyunturas electorales, intereses de poderes fácticos y obsesión por discursos populistas que reflejan beneficios políticos inmediatos, pero retrasan
resultados objetivos en telecomunicaciones.

j. Perdida sistemática de foco en la política pública del sectorpor visiones parciales en materia económica, que dejan de lado la cobertura, el acceso universal y la regulación contemporánea de la convergencia.

k. Presión de liderazgos regionales en América Latinade varios países como Brasil, Chile, Colombia y Argentina, que inevitablemente refieren a comparaciones constantes en la prensa y la opinión pública.

La OCDE y las telecomunicaciones

El estudio de la OCDE y las circunstancias mencionadas se presentan en un momento en que este organismo es, por un lado, una referencia indispensable en una serie de indicadores y comparativos vitales para las economías del mundo y, por otra parte, es señalado de defender los intereses de las empresas en países desarrollados por sobre los derechos de la sociedad, de recomendar políticas para economías maduras, de ser un club de ricos que analiza con parámetros de economías estables y que está preocupado por la eficiencia de mercados internos que resuelven todo, dejando de lado la actuación de la rectoría del Estado ante asimetrías en el consumo de bienes y servicios.

En el caso de las telecomunicaciones estamos frente a cuestionamientos todavía más severos, porque el mundo tiene una referencia de credibilidad imbatible que es la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Este organismo ha promovido en foros internacionales una serie de estudios, políticas, recomendaciones e iniciativas de política pública que muchos países aún no toman en cuenta, incluido México. Es el caso, por ejemplo, de crear comisiones de banda ancha y fomentar el acceso universal, como defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Otros elementos que obligan a generar una visión escéptica de la OCDE en materia de telecomunicaciones son que a este organismo sólo se encuentran afiliados 34 países,  mientras que en la UIT están afiliadas la mayoría de las naciones. Además, laUIT promueve el acceso universal y políticas de penetración masiva de servicios de telecomunicaciones y de TIC, mientras que la OCDE busca competencia y eficiencia de mercados. En suma, la UIT y varios organismos internacionales como la CEPAL y la Unesco promueven la reducción de la brecha digital a partir de la acción pública del Estado y bajo la perspectiva de los derechos fundamentales, como son el derecho a la información, la cultura y la educación.

Contradicciones

Dicho lo anterior, procedemos a reflexionar sobre el documento referido:

1. Incongruencias y contradicciones

a)      El documento de la OCDE reconoce las diferencias económicas entre el promedio de los miembros de la OCDE y México. El documento identifica en sus primeros párrafos la claridad de las asimetrías entre México y los miembros de la OCDE. Lo anterior supone un error metodológico insalvable que sesga el resto del contenido, lo que supone un error al comparar entre naciones desarrolladas y México, lo cual da como resultado indicadores, premisas y recomendaciones insostenibles en sus conclusiones.

Por ejemplo, el organismo internacional atribuye un ingreso per cápita y distribución del ingreso en áreas rurales y urbanas incomparable con otros países miembros de la OCDE, y lo atribuye a la falta de competencia y concentración. A la OCDE se le olvida que a mayor ingreso, mayores oportunidades de acceso a las tecnologías como equipos de cómputo y conexión a Internet, sin mencionar servicios convergentes que en México están únicamente reservados, justamente, para los usuarios de servicios de televisión restringida, quedando marginadas las áreas rurales. Las diferencias reconocidas invalidan cualquier intento de comparación con la OCDE y, por lo tanto, cuestionan sus afirmaciones y recomendaciones. Es decir, al no tener el PNB ni el nivel de ingreso de los países desarrollados de la OCDE (y lo peor, tampoco las políticas para fomentar el acceso a las TIC), ¿cómo pretende la OCDE que la mayoría de la población tenga acceso a computadoras, teléfonos inteligentes y conexión a Internet?

b)      Pérdida de bienestar de los consumidores en el sector de las telecomunicaciones. La OCDE afirma que el escaso desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones es consecuencia a la falta de competencia efectiva en el mercado y el consecuente alto nivel de concentración del mismo. Lo anterior tiene implicaciones para los consumidores, dando lugar a menores niveles de consumo como resultado de los altos precios en toda la gama de servicios de telecomunicaciones. “La pérdida estimada en el excedente del consumidor se deriva de dos componentes: los cargos excesivos a los consumidores existentes y las contrataciones no realizadas. Los cargos excesivos a los consumidores representan 52 por ciento de la pérdida total promedio en el excedente del consumidor durante el periodo 2005-2009 (13,400 millones de dólares PPP); las contrataciones no realizadas constituyen 48 por ciento (12,400 millones de dólares PPP).” Por lo tanto, la pérdida de bienestar de los consumidores en el sector de las telecomunicaciones de México durante el periodo 2005-2009 se estima en 129 mil 200 millones de dólares, equivalente a 1.8 por ciento del PIB mexicano por año.

La cifra de los 129 mil 200 mdd es el dato fuerte de la OCDE. De dicho dato parte para el resto de su argumentación. Pero es un dato incompleto y busca atribuir las pérdidas de bienestar al operador incumbente y no a la ineficiencia de las políticas públicas, lo cual confiesa incapacidad técnica, crítica y analítica por parte de la OCDE. Por ejemplo, en cargos excesivos, convendría saber con cuánto participa cada operador, ya sea fijo, móvil o de televisión restringida. Entonces sí tendríamos el panorama completo. La trampa de la OCDE consiste en sugerir que los incumbentes son responsables de la perdida de bienestar de los consumidores y eso es falso. 

La facultad regulatoria y de supervisión son responsabilidad de la autoridad, no de los regulados. Quien supervisa, evalúa y corrige es el gobierno. Atribuir supuestos costos sociales de bienestar a un regulado es una forma poco ética y seria de transferir responsabilidades públicas a actores privados para echar culpas y limpiar la actuación de una autoridad que ha olvidado su responsabilidad en este sector. Datos parciales o no debidamente explicados derivan, por lo menos, en confusión, pero sobre todo en falsear un diagnóstico que debiera ser indiscutiblemente objetivo.

c)       La OCDE confunde el interés público para defender a empresas, pero no para cobertura universal.El estudio en comento reflexiona en numerosas ocasiones sobre la necesidad de generar competencia para proteger las condiciones de inversión de los operadores, pero no profundiza sobre las políticas de cobertura universal, ni el papel del Estado como rector del desarrollo económico y del sector. Por momentos, el documento pretende que el mercado y sus reglas determinen el comportamiento de la inversión, el crecimiento del sector y la competencia, no las necesidades de un país en desarrollo y socialmente inequitativo como México.

d)      Confesión de que otros miembros de la OCDE tienen más concentración pero desagregan bucle local.Esta reflexión en el estudio de la OCDE es la muestra más palpable de que no sirvió (como se dice) la desagregación del bucle local en esos países y de que aun desagregando infraestructura los niveles de concentración continúan. OCDE ha olvidado que se debe promover más inversión en economías desiguales y en países en vías de desarrollo. La desagregación del bucle en Europa no ha logrado mayor penetración que en Estados Unidos, por ejemplo.

La OCDE dice: “El incumbente, Telmex, tiene una participación de 80 por ciento en el mercado de redes fijas. Una serie de incumbentes de varios países de la OCDE tienen participaciones de mercado semejantes, pero esto no significa que el nivel de competencia en aquellos mercados sea parecido al de México.” En esta afirmación la OCDE incurre en un galimatías. O sea, en otros países de la OCDE sí existen incumbentes similares a Telmex, pero el nivel de competencia es distinto.La OCDE queda a deber una explicación convincente y clara ante semejante contradicción que echa por tierra su obsesión por inculpar al incumbente mexicano.

e)      El documento de la OCDE revisa con severidad la cobertura universal de Telmex, pero es omiso en acciones de servicio público en sus recomendaciones. Tampoco sugiere la extensión de esos servicios a los demás operadores, lo que genera una inequidad evidente ante la ley, así como políticas diferenciadas que tendrían como resultado la lentitud en el despliegue masivo de servicios. En ninguna parte del estudio se revisa la responsabilidad del Estado para crear el Servicio Público de Comunicación de acceso universal que incluya los servicios convergentes de radiodifusión y telecomunicaciones. Las recomendaciones legislativas sobre la materia son generales, fáciles de comunicar y poco comprometidas. Un lugar común que debiera ser ajeno a una institución como la OCDE.Recordemos que es un informe para una autoridad que deberá tomar decisiones. Recomendaciones tan burdas y generales corroboran que el objetivo del documento fue cargar los dados contra Telmex-Telcel y justificar el escaso accionar de la autoridad en la materia.

f)       Incongruencia de la OCDE al dar por hecho la alianza Televisa-Iusacell, cuando en el mismo documento denuncia la concentración en radiodifusión (p. 105). Próximamente se dará a conocer la resolución que emitió la Comisión Federal de Competencia sobre la concentración Televisa-Iusacell. La resolución atenderá la alianza de dos empresas de radiodifusión en una empresa de telefonía móvil, donde está de por medio la concentración de los contenidos, las ventas atadas en materia de televisión restringida y el denominado must carry y must offer. La OCDE olvida en su estudio que una de las dimensiones de análisis de este fenómeno es la política. Claramente esta operación entre Televisa-Iusacell consolida como un poder fáctico a la televisión abierta en su conjunto y atenta contra la democracia, la diversidad política y cultural.

La OCDE es muy complaciente al abortar el tema de la concentración en televisión. Reconoce que el mercado mexicano está dominado por dos actores, Televisa con 70 por ciento y Televisión Azteca con aproximadamente 30 por ciento. Señala que “México necesita más radiodifusores de televisión abierta para fomentar la pluralidad en los medios, especialmente porque el sector de la televisión por cable tiene una cobertura nacional muy baja en comparación con la televisión terrestre”. Incluso considera injustificado restringir la inversión extranjera directa en los medios. Hasta llega a decir que “se requieren acciones ambiciosas y rápidas para lograr mayor pluralidad en los medios”. Sin embargo, las recomendaciones de la OCDE en materia de televisión se quedan en un llamado a misa y no cuestionan decisiones de la autoridad que han tendido a fortalecer aún más la presencia de las televisoras en distintos mercados, como el tema de la multiprogramación sin reglamentación.

g)      La OCDE reconoce que el empaquetamiento de servicios mejora precios y el ancho de banda, pero no recomienda triple play a Telmex. Esta condición deja sin el ejercicio de derechos fundamentales a quienes no tienen sistema de televisión por cable. Pero sobre todo, condena a los ciudadanos más marginados a la espera del desarrollo eficiente de los planes de negocio de los operadores emergentes y los respectivos beneficios de paquetes integrados a unos cuantos.
La OCDE no puede ser más parcial cuando, en comparación con el discurso complaciente en televisión abierta y restringida, la organización advierte que “Telmex no debe recibir autorización para prestar servicios de televisión, a menos que esté sujeto a una adecuada regulación asimétrica, que exista evidencia de que cumple con ésta y de que no recurre a impugnaciones o apelaciones judiciales para demorar o suspender su cumplimiento.”

Tres son los desconocimientos que exhibe la OCDE del sistema legal mexicano, posiblemente por información sesgada que le proporcionó la SCT y la Cofetel: 1) Telmex puede ofrecer televisión de paga una vez que cumpla con las condiciones que le impone el Acuerdo de Convergencia de 2006, y no por obligaciones adicionales que dicte un organismo internacional o los reguladores mexicanos; 2) el título de concesión de Telmex ya es una regulación asimétrica que implica enormes costos financieros y obligaciones de cobertura social; imponer una segunda regulación asimétrica es un despropósito jurídico; 3) cualquier operador tiene derecho a defenderse en los tribunales, por lo que sugerir que el operador no debe impugnar las resoluciones de la autoridad (como si dichas políticas fueran per sé positivas) implica negar el derecho a la justicia. Lo anterior es tan grave y exhibe tanto desconocimiento en la materia que la OCDE, cuando responsabiliza del atraso del sector a los amparos que interpone el incumbente, parece ignorar que Iusacell presentó más de 80 litigios contra la licitación 21, que Axtel también litiga para obtener resoluciones favorables y que Telefónica pretende demandar al Estado mexicano porque afectó sus inversiones. Es lamentable que la OCDE exhiba una visión tan sesgada y parcial del sector de las telecomunicaciones en México.

h)      La OCDE cuestiona la inversión en infraestructura y compara con miembros de la OCDE, pero no revisa quién invierte más en México y quién no. El organismo insiste en comparar genéricamente, pero con falta de precisión. No dice qué operador invierte más, cuánto invierte y dónde invierte en el conjunto de tecnologías desplegadas. No repara en revisar si hay condiciones para invertir, como la apertura de IPTV (televisión por internet) a todos los operadores, o la licitación para el despliegue de nuevas redes.

2.       Ausencias señaladas por OCDE

No obstante, hay que reconocer que el documento referido señala una serie de ausencias de la política nacional de telecomunicaciones, mismas que han sido frecuentemente manifestadas por la opinión pública mexicana desde hace varios años y que se pueden sintetizar de la siguiente forma:

a)      La omisión de una política pública, de una Agenda Digital y de un Plan de Banda Ancha.
b)      Advierte carencia de visión en el sector.
c)       Encuentra falta de metas medibles en la población por parte del programa sectorial de comunicaciones.
d)      Cuestiona obsolescencia  de la ley actual.
e)      Señala inacciones para abrir el mercado de la televisión abierta en México.
f)       Indica falta de atribuciones del regulador para cumplir con su función social.

3.       Conclusión
El estudio de la OCDE es una tardía reacción de la actual administración a un año de terminar con este gobierno. En todo caso, pudo ser más útil a principios del sexenio, cuando la agenda no estaba cargada a favor de beneficiar a unos operadores por encima de otros.

Las reflexiones y recomendaciones ocurren en un contexto de encono, cuestionamiento grave a la legitimidad de la autoridad, así como un sentimiento de pérdida de tiempo. La idea de victimizar y justificar a la Cofetel, de señalar lugares comunes, recomendar acciones señaladas por la opinión pública desde hace años, hace sentir que el documento no contribuirá demasiado para avanzar en el desarrollo del sector.

El informe de la OCDE no establece objetivos, alcances y rumbo precisos, por lo que se integra al escenario de incertidumbre  que el sector presenta tiempo atrás.
Lejos de colaborar objetivamente con un análisis incluyente, participa con la pretensión de construir un escenario maniqueo donde existen buenos (el regulador) y malos (los incumbentes), donde las políticas de competencia parecen solucionarlo todo y, al mismo tiempo, condena irresponsablemente a los sectores más desprotegidos de la población, porque la OCDE no puede creer con seriedad que la competencia en los mercados llevará servicios de telecomunicaciones a las regiones más apartadas del país, donde también habita la población con menores recursos.

El documento exhibe deficiencias en el manejo de información, posturas sesgadas y recomendaciones a modo para una autoridad que en lugar de cumplir con su deber, prefirió contratar un estudio sin novedades, sin responsabilidad social y, lo peor, sin un verdadero diagnóstico certero y objetivo. Como reflexión final: ¿el periodo del informe (2005-2009) revela las condiciones que existen en el sector en 2011-2012?

La Cofetel necesitó comprar el prestigio de un organismo internacional para suplir la carencia de técnica y de visión de su titular, dejando de lado los principios de acceso universal, cobertura, atención a zonas rurales y grupos marginados que proclama la UIT y los derechos fundamentales establecidos en la Constitución.

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