Convenio Marco de Interconexión plantea incertidumbre: ¿operadores o revendedores?
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No hay claridad si CMI sólo desagregará bucle o propiciará inversión y cobertura de servicios
- El Comité Consultivo debió integrarse 15 días después del Acuerdo de Convergencia
- Interconexión no promueve competencia por infraestructura
La existencia misma de este documento de política regulatoria es polémica, porque claramente la Ley Federal de Telecomunicaciones establece que las redes deben estar interconectadas, que las tarifas de interconexión se acuerdan entre los operadores, que en caso de desacuerdo interviene la Cofetel y fija la tarifa, que en caso de incumplimiento se sanciona a la empresa y que para solicitar la prestación de un nuevo servicio, el concesionario debe estar en cumplimiento de las condiciones de su título de concesión.
Por lo tanto, no pasaría nada si el Ejecutivo federal deroga el Acuerdo de Convergencia y aplica la LFT. El Acuerdo de Convergencia es un instrumento de política regulatoria que se encuentra por encima de la ley en la materia, impidiendo su cumplimiento y politizando las decisiones del sector. Si Telmex no ha cumplido con las condiciones que establece su inusual título de concesión, la Cofetel y la SCT deben comprobarlo y demostrarlo, especificar los incumplimientos y fijar plazos para los mismos. Si el operador cumple, no existe ningún impedimento legal ni técnico que demore aún más su ingreso al mercado de la televisión restringida. ¿Para qué, entonces, necesitamos Acuerdo de Convergencia y sobre-regular el sector?
Dice el comunicado de la Cofetel, copiando la redacción del Acuerdo de Convergencia, que en el Convenio Marco de Interconexión “se establecen las condiciones de interconexión de las redes de los concesionarios de telefonía local con las redes de los concesionarios de televisión y/o audio restringidos, el cual garantizará que la interconexión de éstos se lleve a cabo con el mismo trato que los concesionarios de telefonía local se dan entre sí, independientemente de la tecnología utilizada en sus redes públicas de telecomunicaciones para proporcionar el servicio de telefonía local, incluyendo entre otros aspectos el establecimiento de convenios compensatorios”.
Dichos convenios compensatorios, que no menciona el boletín de la Cofetel pero sí el Acuerdo de 2006, son los llamados “el que factura retiene” o Bill and Keep. Este esquema tarifario ya fue descalificado por el propio modelo de costos de la Cofetel, por lo que resulta extraño que lo mencione nuevamente.
Según la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), existen por lo menos cuatro diferentes modelos para establecer y cobrar las tarifas de interconexión: Bill and Keep, Price Sharing, Revenue Sharing y enfoque basado en costos. La Cofetel no ha explicado cuál es el mejor para la realidad mexicana, por qué y bajo qué criterios. Recientemente, el nuevo comisionado de la Cofetel, Alexis Milo, votó en contra de la definición de las tarifas de interconexión de 39 centavos y cuestionó el modelo de costos en el cual se ha basado la Cofetel para resolver los desacuerdos entre operadores. No sabemos en qué sentido haya sido la crítica de Milo, si de reducir más la tarifa o de flexibilizarla, pero el cuestionamiento está sobre la mesa.
Por cierto, el tráfico local que se ofrece bajo el esquema Bill and Keep registra los mayores volúmenes, lo que refleja competencia en el mercado. El tráfico de interconexión se ha multiplicado miles de veces, lo que significa que Telmex no ha frenado el impulso de las empresas competidoras. Los millones de minutos anuales de interconexión bajo el modelo Bill and Keep se han incrementado más de 2 mil por ciento en 13 años, lo que habla del crecimiento de las demás redes.
La regulación mexicana define la interconexión como “la conexión física y lógica entre dos redes públicas de telecomunicaciones” (RPT). Cabe aclarar que Telmex no es una red pública de telecomunicaciones, sino una red pública telefónica, tal y como está definido en la modificación al título de concesión de 1990. Modificar el régimen jurídico de Telmex implicaría los derechos y obligaciones que hasta el momento sólo las demás redes han usufructuado. Por lo tanto, desde la definición misma de interconexión existe discriminación en las condiciones impuestas al dominante, que incluye otorgar interconexión pero también cobertura social en áreas apartadas, lo cual no se exige a las demás RPT. La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), en cambio, define la interconexión como “los arreglos técnicos y comerciales bajo los cuales los proveedores conectan su equipo, redes y les dan a su clientes la posibilidad de tener acceso a los clientes, los servicios y las redes de otros proveedores de servicios” (ITU, 1995: 15).
Eli Noam, especialista en interconexión y partidario de la desagregación de la red, señala claramente que “el establecimiento de cargos de interconexión puede ser usado por los reguladores como una herramienta para financiar metas políticas no relacionadas, por los incumbentes para frustrar la interconexión y por los entrantes para obtener subsidios. El reto para los reguladores es fijar un precio para un bien intermedio –interconexión– en una forma que fomente una entrada competitiva y evite una ineficiencia”.
La Federal Communications Commission (FCC) de Estados Unidos ha recomendado una serie de mecanismos para que los organismos reguladores fomenten los acuerdos de interconexión y la resolución de conflictos entre ellos:
a) Publicar los acuerdos de interconexión que han servido de referencia, especialmente aquellos negociados con los operadores dominantes, con el fin de mejorar la calidad de la información disponible en el mercado, incrementando las posibilidades de lograr acuerdos de interconexión.
b) Establecer un tiempo límite para la conclusión de las negociaciones de interconexión; una vez finalizado dicho periodo el regulador intervendrá.
c) Establecer un conjunto de precios y otros términos que tendrán efecto en caso de que el regulador intervenga y que deben fomentar los acuerdos entre operadores.
d) Pedir a cada operador involucrado hacer su mejor oferta (final) y entonces el regulador tendrá que elegir una de ellas. Esto hace que el operador con más poder de mercado haga una oferta razonable o, de lo contrario, se verá forzado a aceptar las demandas del otro operador.
e) Fijar ciertas tarifas y términos de interconexión por parte del regulador.
f) Establecimiento de acuerdos supletorios, los cuales se aplicarán en caso de que fallen las negociaciones.
g) Establecer comités técnicos del sector o foros para definir los detalles de los acuerdos de interconexión.
h) Nombrar mediadores o árbitros.
Así, fácilmente podemos identificar lo que ha dejado de hacer la Cofetel. Por ejemplo, no sólo no se conocen los acuerdos de interconexión de referencia sino que tampoco queda claro si el Comité Consultivo al que se refiere el comunicado de la Cofetel y el Acuerdo de Convergencia es el mismo que el Consejo Consultivo de la Cofetel. Tampoco se menciona quiénes lo integrarían.
Por todo lo anterior, cabe hacer las siguientes precisiones a la política de interconexión del gobierno federal:
- Se ha ligado el Acuerdo de Convergencia con la aceptación y adopción del modelo de Convenio Marco de Interconexión, cuyo contenido responde exclusivamente al Plan Técnico Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad de 2009.
- El Ejecutivo Federal ha condicionado la entrada de Telmex al mercado de redes en convergencia plena a la aceptación incondicional de la regulación basada en la compartición de infraestructura con todas las redes competidoras a precios regulados, paradigma regulatorio basado en la desagregación de todos los elementos de una red de telecomunicaciones y su uso por todos los operadores bajo términos y condiciones fijados por la autoridad.
- El Convenio Marco de Interconexión ya no responde a la realidad de penetración de servicios y circunstancias del Acuerdo de Convergencia. Es decir, el Convenio Marco de Interconexión al cual hace referencia el Acuerdo de Convergencia se diseñó conforme a un paradigma regulatorio que se definió años después y que a la fecha del Acuerdo de referencia, el modelo regulatorio que adaptaría la autoridad no se encontraba definido y todavía no se había sujeto a consulta pública.
- La autoridad está obnubilada por la desagregación del bucle local del operador dominante y no ha analizado otras alternativas como la competencia por infraestructura, en un país con enormes rezagos en esta materia.
- Es evidente el oportunismo regulatorio con que la autoridad ha utilizado el contenido del Acuerdo de Convergencia para imponer un modelo de regulación que no sólo es caduco y obsoleto sino que ha demostrado su ineficiencia para incentivar la inversión en redes cada vez más avanzadas, conocidas como redes de siguiente generación.
- El Acuerdo de Convergencia no define en forma alguna el modelo económico de regulación en interconexión que prevalecerá; sólo define la obligatoriedad de interconexión entre redes y no los términos y condiciones regulatorias de la misma. Tal hecho se conoce en economía de la regulación como un contrato incompleto que creó incentivos a la expropiación del uso de los activos de una red determinada a favor de otras redes.
- El actual Acuerdo de Convergencia y la política de interconexión no incentivan la modernización de las redes y la infraestructura de telecomunicaciones, para recibir servicios avanzados de banda ancha que soporten técnica y tecnológicamente la convergencia que el mercado demanda.
- La desagregación y tarificación regulatoria de todos los elementos de red que trata de imponer el Plan Técnico Fundamental de Interconexión sólo causará costos excesivos de transacción por contratos incompletos, conductas oportunistas, asimetrías entre los costos de los operadores, destrucción del valor de los activos de las redes obligadas a compartir su red y la desaparición de los incentivos para la inversión en las redes.
- El Acuerdo de Convergencia impone un marco regulatorio que privilegia la distribución de rentas y el proteccionismo a redes hasta ahora beneficiarias del mismo.
- De esta manera, se sacrifica y se posterga el bienestar social y el uso eficiente de los activos que se encuentran en la red pública de Telmex.
Con la desagregación los dominantes no invierten porque se convierte en subsidio; los entrantes no invierten porque ya tienen acceso a elementos desagregados de la infraestructura. Es un círculo vicioso que afecta al sector. En ambos casos, se frena el crecimiento de las redes. En lugar de redes públicas de telecomunicaciones, los operadores que no invierten en la expansión de su propia red se convierten en simples revendedores de servicios.
Al parecer la interconexión fomenta la competencia, sí; pero no la inversión, cobertura y penetración de servicios porque los competidores siguen enfocados en mercados de nicho de alto poder adquisitivo, los usuarios de bajos recursos quedan excluidos y las zonas rurales y marginadas carecen de los servicios necesarios para propiciar su desarrollo, sin contar los riesgos técnicos para la red que pudiera acarrear la propia desagregación del bucle local.
Referencias
Hausman, J. y G. Sidak, “A Consumer – Welfare Approach to the Mandatory Unbundling of Telecommunications Networks”, en The Yale Law Journal, Vol. 109: 417 – 1999.
Noam, E. (2001), Interconnecting the Network of Networks, MIT Press, Cambridge, MA.
Ramírez, F. (2005), Interconexión de redes telefónicas en México: solución de disputas y búsqueda de consensos, CIDE, México.
Blog de Octavio Islas 