¿Terminará el silencio de los «inocentes»?
Sobre la opinión que debe emitir la SCT en respuesta a una orden judicial
Es obvio que los competidores de Telmex ya se percataron y por eso su silencio. Fue tanta su obstinación por impedir que la empresa telefónica entrara al mercado de la televisión restringida que quizá hayan cometido un gravísimo error estratégico. La reciente resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en el sentido de que no se pueden suspender los actos de autoridad de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) en materia de tarifas de interconexión, eliminó el último impedimento que detenía el ingreso de Telmex al triple play.
A diferencia del discurso que predominó en la prensa los días posteriores a la discusión del Pleno, la decisión de la SCJN ha beneficiado de manera considerable al principal operador de telefonía fija del país: eliminó el requisito inventado hábilmente por sus competidores (el de las altas tarifas de interconexión) y adoptado fielmente por la Comisión Federal de Competencia (CFC) en voz de su presidente, Eduardo Pérez Motta. Pero el requisito de las tarifas de interconexión (que no se encuentra prescrito en el Acuerdo de Convergencia de 2006) ya también se cumplió gracias a esa resolución de los ministros.
El axioma es sencillo: las redes públicas de telecomunicaciones están interconectadas y la autoridad puede fijar las tarifas de interconexión en caso de que los operadores no se pongan de acuerdo. ¿Ahora qué van a inventar los competidores y la autoridad para impedir que se modifique el título de concesión de Telmex para que pueda ofrecer el servicio de televisión de paga?
El 28 de febrero de 2011 Eduardo Pérez Motta emitió una opinión a presidentes de comisiones en el Congreso de la Unión, la SCT y la Cofetel (oficio número PRES-10-096-2011-033). En dicho documento se emiten recomendaciones de política regulatoria que ya han sido plenamente acatadas: 1) acelerar en la CFC procedimientos en curso sobre interconexión (ya se multó a Telcel por casi doce mil millones de pesos); 2) acelerar procedimientos en curso sobre interconexión por parte de la Cofetel (el 2 de mayo resolvió seis desacuerdos de interconexión y pronto resolverá más); 3) calcular tarifa de interconexión con base en el modelo de costos de la Cofetel (el 12 de abril se publicaron en el Diario Oficial de la Federaciónlos lineamientos para desarrollar los modelos de costos y unos días antes, el 4 de abril, la Cofetel dio a conocer su modelo de costos); 4) reformar la Ley Federal de Telecomunicaciones para fortalecer la capacidad regulatoria de la Cofetel en interconexión (por desgracia, no se ha modificado la legislación; sin embargo, el 3 de mayo la SCJN resolvió no suspender las decisiones de la Cofetel en materia de tarifas de interconexión, lo cual fortaleció al órgano regulador en una atribución legal que ya tenía).
“Una vez implementada la interconexión en los términos previstos por el modelo de costos de la Cofetel, se recomienda a la SCT modificar en el menor tiempo posible el título de concesión de Telmex, para permitirle ofrecer los servicios de audio y televisión restringidos, de conformidad con la opinión de la CFC sobre convergencia, de octubre de 2005”, recomendó Pérez Motta en su opinión dirigida a otras autoridades (p. 10).
Como se puede apreciar, las condiciones impuestas por la CFC han sido satisfechas. Consideramos que Pérez Motta y la CFC se excedieron en sus atribuciones, porque el Acuerdo de Convergencia no menciona en ninguno de sus párrafos que la interconexión se implemente en los términos previstos en el modelo de costos de la Cofetel; no obstante, esto último también ha sido acatado gracias a la resolución de la SCJN.
En materia de convergencia y competencia, la CFC siempre ha emitido sus opiniones por solicitud expresa de los operadores. Esto quiere decir que existe un interés particular y no publico detrás de dichas opiniones. Así, por ejemplo, la opinión de la CFC sobre los efectos en el proceso de competencia y libre concurrencia de la convergencia de las redes públicas de telecomunicaciones en los servicios de voz, datos y video, particularmente en la prestación de servicios de telefonía fija y televisión restringida de octubre de 2005 (oficio número PRES-10-096-2005-117, que sirvió de antecedente al Acuerdo de Convergencia y al que se refiere Pérez Motta en su recomendación), fue a solicitud deInversiones Nextel de México, Servicios de Radiocomunicación Móvil de México, Sistemas de Comunicaciones Troncales y Delta Comunicaciones Digitales, todas ellas filiales de Nextel. En otras ocasiones la CFC ha emitido opiniones por solicitud de la Cámara Nacional de la Industria de Televisión por Cable (Canitec), Alestra, Pegaso Comunicaciones y Sistemas (Telefónica de España) y Axtel.
El 10 de diciembre de 2009, Ermilio Vázquez, director de Regulación e Interconexión de Axtel, declaró que «no se puede dar un cambio (en el título de concesión de Telmex) en tanto mantenga su negativa de entregar servicios de interconexión y puertos, entre otros pendientes que tiene con la competencia». Vázquez incluso solicitó la revocación del título de concesión de Telmex. La nota advierte que “otorgarle el cambio al título de concesión a Teléfonos de México sería una acción inapropiada porque la empresa no cumple con sus obligaciones, por lo que retener el cambio es una forma ‘política’ para presionarlo a que lo haga”.
Axtel reconoce que negar el cambio en el título de concesión de Telmex es una forma “política” de presionarlo, con lo cual coincidimos plenamente. Sin embargo, en la sesión del 3 de mayo (p. 34 de la versión estenográfica donde argumenta la ministra Margarita Luna ramos), el Pleno de la SCJN aseguró que las diversas redes públicas de telecomunicaciones ya están interconectadas y que el problema entre operadores es sólo la tarifa de interconexión. Así, el reclamo de Axtel y de otros operadores pequeños en el mismo sentido estaría resuelto.
El presidente de la Cofetel, Mony de Swaan, también se ha pronunciado por modificar el título de concesión de Telmex. En una conferencia de prensa el 17 de enero, De Swaan declaró: “no podemos seguir con barreras artificiales a la convergencia y lo que tiene el título de concesión de Telmex es una barrera artificial de la convergencia. Pero también necesitamos que la compañía haga un esfuerzo importante y muestre una actitud distinta en cuanto a tarifas de interconexión, eso es definitivo. Yo soy de la idea de avanzar por vías paralelas, no consecutivas, digamos. Hay dentro de la Cofetel nociones de que deben de ser consecutivas, primero terminar de resolver interconexión y después televisión y la SCT, que evidentemente juega un papel importante en esto por ser el título de concesión, también tiene su propia opinión” (p. 30).
Precisamente la SCJN ya resolvió el tema de las tarifas de interconexión, como reclamaba Mony de Swaan, aunque de manera consecutiva y no paralela. Resta que la propia Cofetel emita y publique el Convenio Marco de Interconexión que es el paso siguiente para otorgar el triple play a Telmex.
La declaración del presidente de la Cofetel desató la ira de la Canitec, que respondió con undesplegado en prensa el 24 de enero de 2011. Titulado “Cofetel debe obligar a Telmex a cumplir la Ley, no sólo pedirle hacer ‘un esfuerzo’”, la Canitec califica de “desafortunadas” las declaraciones de De Swaan respecto a la posibilidad de modificación del título de concesión de Telmex. Y explicó: “No basta con que Telmex cumpliese con la interconexión a que está obligada por la normatividad y que lo haga en condiciones y tarifas competitivas. Lo que verdaderamente es impostergable es que la autoridad se asegure de que Telmex cumpla con las medidas pro competencia por ella misma dictadas; que se emitan e impongan las medidas de regulación asimétrica derivadas de su poder dominante, y que se impongan y ejecuten las sanciones por las violaciones graves a su título de concesión y a la Ley que, incluso, podrían ser causales de la revocación de su concesión.”
Lo que sucede es que no se puede cumplir la voluntad de la Canitec. El Acuerdo de Convergencia sólo habla de interconexión, por lo que sí es suficiente que Telmex cumpla con la misma y lo haga en condiciones y tarifas competitivas. Esto último ya se actualizó con el modelo de costos de la Cofetel, con sus resoluciones en desacuerdos por tarifas de interconexión y con la decisión de la SCJN. De tal manera que incluso las exigencias estrictamente legales de los cableros reunidos en la Canitec ya también están satisfechas. Pero la organización que aglutina a los operadores de cable tiene razón: deben analizarse las medidas competitivas en todos los mercados, tanto en telefonía como televisión restringida y abierta.
Por lo tanto, los argumentos en contra de Telmex han ido perdiendo vigencia uno tras otro. Fue a pregunta expresa de la periodista Julianna Goldman de Bloomberg TV en Nueva York, de si “Carlos Slim representa las prácticas monopólicas que usted (Felipe Calderón) trata de perseguir”, cuando el presidente Calderón emitió una más de sus declaraciones desafortunadas (no sólo en el tema de las telecomunicaciones), pero que en esta ocasión constituyó una auténtica confesión pública de que ha dirigido sus esfuerzos por acotar sólo a las empresas de Carlos Slim.
No es la primera vez que un presidente de la República emite declaraciones a la prensa internacional que de otra manera no hubiera pronunciado en la prensa local. Calderón declaró a Bloomberg: “Realmente respeto a Carlos Slim, o a cualquier otra empresa mexicana, pero al mismo tiempo, soy la autoridad y debo regular el mercado para evitar prácticas monopólicas”. El presidente sólo se refirió a las empresas de Slim, sin siquiera hacer una tenue mención a las prácticas monopólicas de otras compañías de comunicación. Como mandatario, Felipe Calderón faltó a un principio básico: él gobierna para todos los mexicanos, no sólo en contra de unos y a favor de otros.
El 5 de mayo, ante empresarios poblanos, el propio Calderón calificó de “positiva” la resolución de la SCJN: “la que toma hace dos días, hace que al no considerar que deba proceder la suspensión en amparo, cuando la Cofetel regula telecomunicaciones. La Cofetel determinó, hace pocos meses, que el precio de interconexión es de 39 centavos, y ahora se vuelve prácticamente obligatorio para la mayoría de las compañías, lo cual va a significar otro cambio de competitividad, de mayor o menor medida, pero positivo”.
Es decir, el presidente ya tiene conocimiento de que la tarifa de interconexión establecida por la Cofetel es obligatoria, por lo tanto, la opinión que emita la SCT en respuesta a la orden del Poder Judicial deberá tomar en cuenta la decisión de la SCJN.
En efecto, ahora sabemos que Telmex obtuvo del Poder Judicial una resolución favorablesobre el Acuerdo de Convergencia, en el sentido de que la SCT debe pronunciarse sobre la petición que formuló el operador para prestar los servicios de audio y video restringidos. La SCT tiene un plazo perentorio que, a decir de Gerardo Sánchez Henkel, titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la SCT, es de quince días. A más tardar en dos semanas la SCT deberá pronunciarse al respecto. Dicho pronunciamiento no implica automáticamente el cambio en el título de concesión de Telmex. Tampoco significa que la autoridad se pronunciará a favor de que la empresa proporcione el triple play. Sin embargo, será difícil que la SCT emita una opinión en contra del derecho a la información, que es el asunto medular de permitir que Telmex utilice de manera eficiente su infraestructura para ofrecer servicios que beneficiarían a sus usuarios. La principal función de la autoridad es cumplir y hacer valer la ley. Ese es el sentido que deberá adoptar la opinión de la SCT en función del Acuerdo de Convergencia.
La diferencia es que la resolución del Poder Judicial ocurre precisamente cuando están subsanadas todas las condiciones que se le imponían a Telmex en el Acuerdo de Convergencia del 3 de octubre de 2006. Este documento establece que el operador debe cumplir con la portabilidad, la interoperatividad y la interconexión. Por cierto, el Acuerdo de Convergencia no dice nada respecto de tarifas de interconexión, pero incluso ese elemento ya se resolvió con la reciente decisión de la SCJN.
Según el punto décimo del Acuerdo de Convergencia, la Cofetel debe dar a conocer elConvenio Marco de Interconexióny ser firmado por Telmex. Dicho Convenio Marco de Interconexión debió emitirse y publicarse en un plazo no mayor de 75 días naturales después de la entrada en vigor del Acuerdo de Convergencia; sin embargo, a casi cinco años de dicho acuerdo, la Cofetel aún no ha publicado el Convenio Marco de Interconexión. Esa demora ha perjudicado a Telmex y ha beneficiado a los operadores de cable, los cuales desde 2003 y 2004 (incluso antes) pueden ofrecer los servicios de Internet y telefonía fija, según acuerdos de la propia SCT.
El 22 de febrero de 2011el comisionado José Luis Peralta Higuera anunció que ya circulaba entre los demás comisionados de la Cofetel una versión interna del Convenio Marco de Interconexión y que se emitiría en dos semanas. “Falta el tema del Convenio Marco. Yo sé que hay quienes piensan distinto, pero falta esta parte del Convenio Marco para dar por terminado el asunto y poder darle su autorización a Telmex”, dijo Peralta Higuera. Hasta el momento, el documento sigue sin publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
Adicionalmente a la firma del Convenio Marco de Interconexión, Telmex debe cubrir la contraprestación a favor del gobierno federal. Corresponde a la Cofetel elaborar dictámenes legales y económico-financieros, evaluar y emitir opinión a la SCT sobre la procedencia de la contraprestación, así como proponer el monto a la Secretaría de Hacienda y, en caso de ser autorizado, notificarlo al operador.
Por lo tanto, la pregunta que podría formularse la SCT es: ¿por qué es conveniente otorgar el triple play a Telmex?
- Porque tiene derecho; como tiene derecho Televisa de ingresar al mercado de la telefonía móvil y tienen derecho los cableros de proporcionar Internet y telefonía fija.
- Porque la tecnología lo permite. El desarrollo tecnológico de los últimos años, en particular la digitalización de los distintos servicios de telecomunicaciones, permite que diversas redes de telecomunicaciones converjan en la provisión de múltiples servicios (voz, datos y video) a los consumidores.
- Porque ya están resueltos los requisitos que establece el Acuerdo de Convergencia: portabilidad, interoperatividad e interconexión. Incluso la SCJN ya resolvió que no se pueden suspender las decisiones de la Cofetel en materia de tarifas de interconexión.
- Porque, a decir del operador interesado, ya existe una opinión favorable por parte de la Cofetel.
- Porque ya también se cumplieron las recomendaciones de la CFC, aunque éstas siempre estuvieron planteadas fuera de las condiciones del Acuerdo de Convergencia.
- Porque a menos de dos años de concluir su administración, el presidente Calderón cumpliría con una de sus directrices en materia de telecomunicaciones, que es la convergencia, y porque el Estado ejercería su rectoría sobre el sector en función del interés público, como dijo la SCJN.
- Porque se fomentaría la competencia. La convergencia tiene el efecto de propiciar la competencia entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones independientes entre sí, en la provisión de diferentes servicios; por ejemplo, telefonía, internet y televisión y audio restringidos. La convergencia estimula la inversión y propicia una mayor oferta de servicios de telecomunicaciones a menores precios, más calidad y variedad, en beneficio de los consumidores. Asimismo, genera un incremento sustancial en la competitividad de la economía, dado que los servicios de telecomunicaciones son insumos esenciales para la mayoría de las actividades económicas que se realizan en el país.
- Porque se fomentaría la competencia en el sector de la televisión restringida, actualmente controlada por Televisa a través de cuatro empresas: Sky, Cablevisión, Cablemás y TVI. En total, Televisa concentra 5 millones 11 mil 950 suscriptores de televisión de paga, equivalentes a 50 por ciento de los 10 millones 48 mil 700 abonados al servicio (2010).
- Porque se haría un uso eficiente de la infraestructura disponible, se reducirían costos al transmitir por una misma red servicios convergentes de telecomunicaciones (como ya lo hacen los cableros) y se beneficiarían los usuarios.
- Lo más importante, porque se garantizaría el derecho a la información. Lo relevante es velar por el beneficio de los usuarios. Quienes actualmente poseen una línea telefónica fija con Telmex, se les impide el acceso a otros servicios de valor agregado como la televisión. Esta decisión afecta el derecho a la comunicación y la información de los usuarios, que tienen que optar por otras opciones por un exceso de regulación.
Así, la SCT tiene una oportunidad inmejorable para romper el silencio que ha mantenido durante años y se pronuncie a favor de la modificación del título de concesión de Telmex para prestar el servicio de televisión restringida, en cumplimiento a los requisitos del Acuerdo de Convergencia. Si lo hace así la dependencia comandada por Dionisio Pérez-Jácome, el gobierno federal estaría en condiciones de cumplir sus metas de cobertura, competencia y convergencia en el sector de las telecomunicaciones en México, algo que no ha logrado. Finalmente, en una entrevista concedida a la revista Expansión (9 de mayo) al editor Alberto Bello, Calderón se mostró dispuesto a sacar “tarjetas rojas” a los operadores de telecomunicaciones en caso de que sus intereses de negocios afecten a la nación. Cabe recordar que tanto la CFC como la SCJN ya sacaron sus respectivas tarjetas en contra de las empresas de Carlos Slim. Calderón declaró a Expansión: “esta circunstancia lamentable que se vive entre actores de las telecomunicaciones debe llevarnos precisamente a dar soluciones de fondo al asunto de las tres C, sobre todo competencia”.
Aunque tardíamente, el presidente Felipe Calderón, a través de la opinión que emita la SCT, podría reconducir el mal camino andado en las telecomunicaciones del país.
Blog de Octavio Islas 